近期，號稱中國首例“公共數據”領域的反壟斷案件，瞄準了二手車市場交易的基礎—車險信息。2022年6月17日，從事二手車交易的上海彧菡汽車科技有限公司(下稱“彧菡汽車”)，向北京與車行信息技術有限公司(下稱“與車行”）提起車險公共數據的反壟斷訴訟，認為其構成濫用市場支配地位。
8月8日，北京知識產權法院以“濫用市場支配地位糾紛一案”為案由，立案受理該案件。截至發稿前，該案的開庭時間尚未確定。
與車行是中國汽車流通協會官方二手車歷史信息查詢平台“CADA檸檬查”的運營者。彧菡汽車認為，與車行利用其能便捷獲取全國車險信息平台公共數據而形成的壟斷地位，對包括彧菡汽車在內的數據需求方查詢數據收取不公平高價，對非中國汽車流通協會會員實施歧視待遇。具體而言，同樣一份車輛歷史報告，對中國汽車流通協會會員收取28元，對非中國汽車流通協會會員的其他合法二手車經營主體則收32元。
彧菡汽車的代理律師王瓊飛對財經E法表示，案件的核心在於檸檬查使用的是公共數據。與車行向財經E法確認，該公司在2022 年9月9日收到了彧菡汽車的起訴材料與北京知識產權法院出具的應訴通知，目前正在準備應訴，但未對案件本身置評。
本案給予公眾的啟示是，該如何界定 “公共數據”。在此基礎上，按照《反壟斷法》的框架分析相關方是否具有濫用市場支配地位的壟斷行為，需界定相關市場，並確定其在相關市場上是否具有支配地位，進而認定其是否構成濫用，且是否具有正當合理的理由；最後，還需分析其行為是否具有排除限制競爭的競爭效果。
國務院反壟斷委員會專家諮詢組成員、浙江理工大學法政學院院長王健對財經E法表示，這起案件的一個重要價值在於，或許會為業內如何處理公共數據的開放和利用，並避免構成濫用，提供一個司法樣本。
中國社會科學院法學研究所經濟法室主任、研究員席月民在《推進公共數據開放共享的立法進路》一文中建議，面對當前數字經濟和數字法治政府發展中“先地方、后中央”立法進路中的“地方主導”問題，需要及時制定統一的《公共數據開放共享條例》。
北京知識產權法院的立案通知
01
要點一：什麼是公共數據？
在二手車交易中，歷史車況信息是交易的基礎，其中車險信息又是車況信息的核心。
王瓊飛對財經E法表示，公共數據的開放和流動，在定價機制上應當是成本價或者微利，在開放對象上應當是非歧視性的，這關乎每個人的數據權利。“我們代理原告，同時也是代表了千千萬萬的公共數據需求方”。他表示，期待法院能對公共數據的合理利用，通過司法判例劃出規則。
因此，本案的核心，便是檸檬查服務中所涉的車險信息是否屬於公共數據？如果屬於，又該如何定價使用？
王瓊飛對財經E法表示，市場上確實存在不少提供類似查詢的服務商，但無論從數據的廣度和深度，還是數據的獲取成本的維度來看，這些服務商都無法替代檸檬查。
原因在於，檸檬查的數據直接來源於全國車險信息平台這一公共數據平台，而其它平台的數據大多是通過與保險公司等市場主體進行商業化合作來獲得。
檸檬查官網介紹，該平台主要提供全面、實時的的車輛歷史信息服務。作為檸檬查的運營方，與車行的工商註冊信息顯示，其是國內首個汽車售後服務質量實時監測分析的互聯網數據平台。工商信息還顯示，2020年，在中國汽車流通協會的指導和支持下，與車行設計開發了CADA檸檬查平台，為全國的二手車企業提供二手車歷史信息查詢等服務內容，為促進二手車便利交易和誠信體系構建提供支持。
彧菡汽車在訴狀中稱，該公司作為眾多合法二手車經營者之一，在政府部門監管要求下及二手車消費者需求下，查詢二手車車險數據是促成二手車成交的必要步驟之一。
檸檬查的官網信息
對外經貿大學數字經濟與法律創新研究中心主任許可對財經E法表示，公共數據應該向社會開放，採取“公平”“透明”“合理”“無歧視”的原則向外界提供服務，同時應採取成本定價法。
許可表示，目前對公共數據定義的擴張，需要“非常謹慎”。因為從法律上來說，目前對公共數據尚無全國性的定義，北京地區目前也沒有相應的規定。
在許可看來，認定是否屬於公共數據，需要看平台是否得到權威部門的授權，允許其行使搜集行業數據的公共管理職能。但根據目前信息，尚無法判決中國汽車流通協會是否獲得授權。
此外，許可認為，在對公共數據進行使用的時候，應該通過招投標的方式來遴選第三方，設定透明的收費標準。
目前，涉及公共數據開發利用的相關規制僅見於地方性法規，全國性規制尚屬空白。
《浙江省公共數據條例》（下稱《條例》）於2022年3月1日正式施行，這是全國首部公共數據地方性法規。
其中明確了公共數據的定義。《條例》稱，公共數據是指本省國家機關、法律法規規章授權的具有管理公共事務職能的組織以及供水、供電、供氣、公共交通等公共服務運營單位(以下統稱公共管理和服務機構)，在依法履行職責或者提供公共服務過程中收集、產生的數據。根據本省應用需求，稅務、海關、金融監督管理等國家有關部門派駐浙江管理機構提供的數據，屬於本條例所稱公共數據。
此外，《條例》拓展了公共數據的範圍，確立了公共數據的發展管理規則。其中,《條例》第三十條表明了五種情形下，公共數據是禁止開放的。包括（一）開放后危及或者可能危及國家安全的；（二）開放后可能損害公共利益的；（三）涉及個人信息、商業秘密或者保密商務信息的；（四）數據獲取協議約定不得開放的；（五）法律、法規規定不得開放的。
王健進一步分析指出，整體上，《浙江省公共數據條例》認為對公共數據要以開放為主，但也強調對數據本身要做分類分級。具體來說，對於開放屬性強的公共數據可以無條件開放，對於一些涉及到到國家安全和公共利益等的數據則被禁止開放。
王健建議，由於運營數據會產生成本，可考慮引入市場機制。即在產生和搜集了公共數據之後，可在遵循“公開”“公平”“便民”和“開放”等原則下，授權其他主體進行運營。
“政府也可以做自己的公平數據平台，但需更多考慮其公益屬性。”王健指出。
對於其他市場主體，授權獲得公共數據后，經過再加工，形成數據的衍生品，對於加工后的數據收取合理的費用，王健認為應當給予支持。
中國社會科學院大學法學院副教授韓偉從競爭角度進行數據流動的解讀，他指出，競爭機制對不同數據類型的作用機理存在差異。比如日本公正交易委員會2017年發布的《數據與競爭政策調研報告》便突出了個人數據、工業數據以及公共數據這三種數據類型的區分。
較之工業數據和個人數據，促進公共數據的開放共享應是推動數據要素流轉的主戰場。在公共數據流通領域，韓偉認為首先需要關注行政壟斷問題。但公共管理與服務職能，以及特定數據集之間的關聯程度在個案中可能不易判斷，需要深入分析。
02
要點二：相關市場如何界定？
在彧菡汽車的訴狀中，將相關市場確定為中國大陸地區的二手車車險數據線上查詢服務。
根據《國務院反壟斷委員會關於相關市場界定的指南》第四和五條，在市場競爭中對經營者行為構成直接和有效競爭約束的，是市場里存在需求者認為具有較強替代關係的商品或能夠提供這些商品的地域。因此，界定相關市場須進行需求替代分析。
彧菡汽車認為，因二手車交易市場位於中國大陸地域內，且二手車車險數據在中國大陸地域內，故相關地域市場是中國大陸市場。
王健告訴財經E法，二手車市場區域性特點明顯，因此所涉數據具有很強的區域性，“檸檬查提供的是全國的二手車查詢信息，全國的數據能否替代地方數據，需要進一步進行研究”。他還指出，檸檬查從2020年開始運營，這個新興市場能否獨立構成一個相關市場，需要檢驗。關鍵在於，與臨近市場是否有替代性？如果沒有，就是一個獨立的相關市場。
王健認為，目前來看，需要更多的信息才能判定此案所涉及的相關市場到底是一個全國性還是區域性的市場，是否還有其他的市場可替代，從而構成一個相關的市場，“現有的材料很難讓人判斷這個相關市場是否準確。”王健說。
03
要點三：是否具有市場支配地位？
彧菡汽車的訴狀認為，與車行在本案相關市場內具有市場支配地位。並從四個角度來論證，包括：數據直接來源於公共數據平台、迅速增長的市場份額、其他經營者進入市場的難度，以及二手車經營者對檸檬查的依賴程度。
從數據來源上，訴狀認為，與車行作為檸檬查車險數據查詢服務提供者，由於其數據直接來源公共數據平台，故其天然在數據的數量和質量上具有其他競爭者所不具有的優勢，形成事實上的壟斷地位，即市場支配地位。
此外，訴狀還指出，二手車銷售諮詢量巨大，從諮詢到銷售轉化過程中查詢車輛車險數據的頻次很高。訴狀援引數據稱，2021年8月，檸檬查上線短短8個多月，已有3000多家汽車經銷商集團、二手車交易市場、二手車經銷商和4S店與檸檬查正式簽約，月查詢量達4.2萬餘次。2021年9月19日，檸檬查正式發布全新版本的《車輛歷史報告》。2021年11月，上線不到一年時間，已有7000多家汽車經銷商集團、二手車交易市場、二手車經銷商和4S店簽約使用檸檬查，且上述數據仍在不斷刷新中，遠超處於同一相關市場中的其他企業。
訴狀稱，在一個競爭格局日漸穩定的線上二手車車險數據查詢市場，檸檬查存在強大的網絡效應和的鎖定效應，其他經營者難以進入相關市場。從滿足二手車消費者對交易車輛歷史信息詳細了解的需求，二手車經營者僅能從檸檬查獲取符合需求的二手車歷史信息報告。
但有接近與車行的人士告訴財經E法，他們並不認為自己在二手車交易市場佔據市場支配地位。這位人士稱，2021年中國二手車交易量接近1800萬輛，但是檸檬查總體查詢量僅為30萬次，“查詢的次數遠小於交易的次數，與車行怎麼會有市場支配地位？”該人士說。
04
要點四：如何判定是否構成
濫用市場支配地位？
彧菡汽車在訴狀中認為，與車行利用其在車險公共數據領域的壟斷地位，實施了不公平高價行為，對非中國汽車流通協會會員實施差別待遇行為。
訴訟稱，公共數據不應當被用來牟取暴利。即便進行市場化，也應當是扣除成本之後的微利。與車行的數據直接來源於全國車險信息平台，而全國車險信息平台屬於全國性的行業公共數據平台，其運營成本已經由國家財政覆蓋，按照公共數據開放的原則，其應當免費或者象徵性收取極低費用而對外開放。
訴狀還稱，由檸檬查提供的相同車輛歷史報告，卻針對不同的車輛查詢主體實施差別定價。即對中國汽車流通協會會員收取28元／份報告，針對非中國汽車流通協會會員的其他合法二手車經營主體，收取32元／份報告。
浙江杭州某二手車市場店主胡歡（化名）告訴財經E法，當地市場上查詢歷史二手車交易信息，根據車輛品牌不同，每次查詢價格是15元至25元不等。
王瓊飛認為，檸檬查應當公布其成本和定價原因。
王健分析指出，根據目前信息，無法判定其不公平定價是否具有合理理由，“現在無法判定，檸檬查從公共數據平台獲得數據后，使用的是原始數據，還是進行了二次加工處理。”王健認為，如果做過一些加工整理、技術處理，收取費用是具有合理之處的。
王健進一步指出，從目前信息來看，此案中包括對相關市場、市場支配地位、濫用行為，以及是否具有排除、限制競爭效果等的各個環節，並不周嚴，可能還會面臨一系列的爭議和挑戰。
但王健表示，這起案件本身具有一定價值，“可能提供一個範例，公共數據的開放和利用到底應該怎麼做，在何種情況下可能構成濫用。”