美聯儲監管副主席長文討論CBDC，穩定幣以及比特幣

本文是美聯儲監管副主席 Randal K. Quarles在愛達荷州太陽谷舉行的第 113 屆猶他州銀行家協會年會上發表的講話，發布在美聯儲官網。

我最近一直在反思美國數百年來對新奇事物的熱情，並與這次演講的內容聯繫起來。總的來說，這種熱情使美國成為許多科學和實用創新的發源地，這些創新改變了 21 世紀的生活，使 19 世紀的生活發生了翻天覆地的變化，從而為我們和世界提供了良好的服務。但是，特別是當加上美國人同樣對助推主義的敏感性和對錯過的恐懼時，它有時也會導致我們的批判性思維大規模停頓，偶爾會導致浮躁、自欺欺人的狂熱或時尚。

有時，事後看來，後果無疑是令人費解或尷尬，就像 1980 年代的那一年，數百萬美國人突然開始穿着降落傘褲。但這些後果也可能更嚴重。

由此讓我們進入了今天的主題：中央銀行數字貨幣，或 CBDC。最近幾個月，公眾對“數字美元”的興趣達到了高潮。許多專家和評論者建議美聯儲應該發行——事實上可能需要發行——CBDC。但在我們對新鮮事物感到不知所措之前，我認為我們需要對 CBDC 的承諾進行仔細的批判性分析。在就該問題以及與 CBDC 相關的其他問題發表我的看法時，我是代表自己作為美聯儲理事會成員發言，而不是代表理事會本身或任何其他美聯儲政策制定者。事實上，你們都已經看到鮑威爾主席最近宣布我們正在準備一份關於這個問題的全面討論文件，這將是進行這種批判性分析的徹底公開程序的第一步，我不想這樣做預判。我確實想對我認為我們在這個過程中需要解決的問題、我將如何考慮這些問題以及我認為創建美國 CBDC 的任何提議都必須明確的高標準提出一些看法。

那麼，讓我們從一個基本問題開始：CBDC 將解決什麼問題？要回答這個問題，我們首先需要定義 CBDC 一詞並評估美國支付系統的現狀。

“CBDC”是什麼意思？

國際清算銀行將 CBDC 定義為“一種數字支付工具，以國家記賬單位計價，是中央銀行的直接負債。”

我的第一觀察是，公眾已經主要以數字美元進行交易——通過在我們的商業銀行賬戶中發送和接收電子餘額。這些數字美元不是 CBDC，因為它們是商業銀行而非美聯儲的負債。然而，重要的是，商業銀行的數字美元在聯邦保險範圍內最高可達 250,000 美元，這意味着對於這個金額的存款——基本上是指美國的所有零售存款——它們就像中央銀行的負債一樣穩健。

美聯儲還直接向商業銀行和某些其他金融機構提供數字美元。聯邦法律允許這些金融機構在美聯儲維持賬戶並接收來自美聯儲的支付服務。美聯儲賬戶中的餘額通過為美國經濟提供安全和流動的結算資產來發揮重要的金融穩定功能。

總而言之，美元已經高度數字化。美聯儲向商業銀行提供數字美元，商業銀行向消費者和企業提供數字美元和其他金融服務。這種安排很好地為國家和經濟服務：美聯儲通過促進美國經濟的健康和更廣泛的金融體系的穩定性來維護公共利益，而商業銀行則通過競爭吸引並有效地為客戶提供服務。

那麼，鑒於美元的現有數字化，CBDC 與我們今天使用的數字美元有何不同？關鍵的區別在於，當大多數評論員推測美聯儲 CBDC 時，他們假設公眾可以直接從中央銀行獲得它。這種性質的 CBDC 可以採取不同的形式。一種是基於賬戶的模式，其中美聯儲將直接向公眾提供個人賬戶。就像美聯儲目前向金融機構提供的賬戶一樣，賬戶持有人將通過借記或貸記向其美聯儲賬戶發送和接收資金。

不同的 CBDC 模型可能涉及一種不在美聯儲賬戶中維護的 CBDC。這種形式的 CBDC 將更接近於現金的數字等價物。與現金一樣，它代表對美聯儲的所有權聲明，但它可能會在人與人之間轉移（如鈔票）或通過中間人轉移。

我對美聯儲是否有法律權力在沒有立法的情況下追求這兩種 CBDC 模式中的任何一種持有懷疑態度。儘管如此，如果授予此類立法授權，最近對 CBDC 的討論使得探索在美國實施 CBDC 的好處、成本和實用性是合適的。讓我們先來看看美聯儲 CBDC需要去適應的當前美國支付系統。

美國支付系統的現狀

美聯儲和私營部門銀行間支付服務已經提供了一系列選項，以促進高效的電子美元支付。與主要的美元大額支付系統相關的一些統計數據是說明性的。美聯儲的大額支付服務（Fedwire Funds Service）每天處理近 4 萬億美元的支付。這些支付立即在美聯儲的銀行賬戶中結算。一家私營部門實體（清算所）運營着一個大額支付系統，每天結算近 2 萬億美元的付款。 這些付款不結算在美聯儲賬戶中，但由美聯儲賬簿上的餘額支撐儲備銀行。

小額支付通常比大額支付結算更慢，但加快結算速度的各種努力已經完成或正在進行中。例如，票據交換所開發了一種即時支付服務，專註於小額支付。同樣，自動票據交換所（或 ACH）網絡——一種在 20 世紀很久以前首次開發的基於批量的支付網絡——現在可以實現 ACH 支付的當日結算。美聯儲正在開發一種即時支付服務——FedNow℠——該服務將很快讓小額支付的接收者能夠立即訪問他們在商業銀行賬戶中的資金。

支付系統並不完美——某些類型的支付應該更快更有效。例如，跨境支付仍然是一個值得關注的關鍵領域，因為它們通常涉及高成本、低速度和透明度不足的問題。金融穩定委員會是我擔任主席的一個國際組織，去年制定了旨在解決這些問題的路線圖。 此外，私營部門的穩定幣（稍後我將更詳細地討論）可能會促進更快、更便宜的跨境支付。

此外，某些類型的支付尚未完全數字化，或者受到具有競爭經濟利益的企業之間持續競爭的影響。例如，紙質支票仍然廣泛用於某些類型的支付（儘管銀行間支票收款過程現在幾乎完全是電子化的）。借記卡和信用卡支付為消費者和零售商提供了一個方便的數字平台，但兩者之間存在相當大的爭議。銀行和零售商誰將獲得與卡交易相關的費用的經濟學。

最後，更多的美國人可以通過增加對銀行服務的使用而從數字支付中受益，而這可以通過更廣泛地使用低成本的基本銀行賬戶來促進。

綜上所述，美國的支付系統非常好，雖然還不夠完善，但已經在進行顯着改進的工作。

政策考慮

然而，美聯儲 CBDC 的支持者認為，CBDC將解決許多重大問題。例如，他們建議美聯儲 CBDC 可能有必要捍衛美元在全球經濟中的關鍵作用。其他人表示，CBDC 將克服美國社會長期存在的經濟不平等。當我們開始對這些問題進行美聯儲分析時，我必須確信 CBDC 是解決這些問題中的任何一個的特別好的工具，對此我持懷疑態度，而且我必須特別確信開發美聯儲 CBDC 的潛在好處大於潛在風險。

讓我們來看看 CBDC 支持者提出的一些論點。第一個論點是，美聯儲應該開發一個 CBDC，一方面保護美元免受外國 CBDC 構成的威脅，另一方面抵禦私人數字貨幣的持續傳播。

首先從外國 CBDC 的威脅出發，這一論點假設至少有一些外幣——所有這些都已經在我們當前的國際銀行系統中以與美元相同的方式高度數字化，但尚未對國際貨幣構成重大挑戰。美元的作用——如果數字化是通過直接的中央銀行數字貨幣而不是通過當前的數字支付系統來實現的，那麼美元將突然面臨更大的挑戰。按照這種觀點，如果美聯儲不提供類似的產品，美元將失去其在全球經濟中的地位。

我認為，隨着全球經濟和金融體系的不斷發展，一些外幣（包括一些外國 CBDC）在國際交易中的使用量將比目前更多，這是不可避免的。然而，美元作為全球儲備貨幣的地位，或美元在國際金融交易中的主導貨幣地位，似乎不太可能受到外國 CBDC 的威脅。美元在全球經濟中的作用取決於多個基礎，包括美國經濟的實力和規模；美國與世界其他地區之間廣泛的貿易聯繫；深度金融市場，包括美國國債；隨着時間的推移，美元的穩定價值；將美元兌換成外幣的便利性；美國的法治和強大的產權；最後但並非最不重要的是，可靠的美國貨幣政策。這些都不太可能受到外幣的威脅，當然也不是因為外幣是 CBDC。

CBDC 的支持者還表示，私人數字貨幣對美元構成威脅。私人數字貨幣有多種類型，但為此我將它們分為兩類：穩定幣和非穩定幣，或加密資產，例如比特幣。讓我們從穩定幣開始。穩定幣的價值與一種或多種其他資產掛鈎，例如主權貨幣。有多種現有和潛在的穩定幣與美元價值掛鈎。

一些評論員認為，美國必須開發 CBDC 才能與美元穩定幣競爭。穩定幣是一個重要的發展，它提出了一些難題。例如，廣泛採用穩定幣將如何影響貨幣政策或金融穩定？穩定幣如何影響商業銀行系統？穩定幣是否對政府在貨幣創造中的作用構成了根本性威脅？

在我看來，我們不需要害怕穩定幣。美聯儲歷來支持負責任的私營部門創新。與這一傳統一致，我認為我們必須充分考慮穩定幣的潛在好處，包括美元穩定幣可能支持美元在全球經濟中的作用的可能性。例如，全球美元穩定幣網絡可以通過使跨境支付更快、更便宜來鼓勵使用美元，並且與 CBDC 相比，它的部署速度可能會更快，缺點也更少。考慮到我們現有的系統涉及——實際上取決於——私人公司每天都在創造貨幣，因此擔心穩定幣代表了前所未有的私人貨幣創造從而挑戰了我們的貨幣主權，這一擔憂令人費解。

我們確實對穩定幣的構建和管理方式具有合法和強大的監管利益，特別是在金融穩定問題方面：如果穩定幣被投資於多種貨幣面額，作為穩定幣價值錨的資產池可能——如果穩定幣的使用變得足夠普遍——製造穩定性風險；如果是部分準備金而不是全額準備金；如果穩定幣持有人對標的資產沒有明確的要求；或者，如果資金池投資於流動性最強的工具以外的工具，主要是中央銀行儲備和短期主權債券。所有這些因素都會造成“運行風險”——某些觸發事件可能導致大量穩定幣持有者一次性將他們的幣換成其他資產的可能性，而穩定幣系統將無法在維持這種需求的同時滿足這些需求。合理穩定的價值。但是這些問題顯然是可以解決的——事實上，一些穩定幣已經被構建來解決這些問題。當我們的擔憂得到解決后，我們應該對這些產品說“是”，而不是竭力想辦法說“不”。事實上，將現有支付系統的迫在眉睫的改進（例如各種即時支付計劃）與結構合理的穩定幣的跨境效率相結合，很可能會使開發 CBDC 的任何努力變得多餘。

與穩定幣相比，比特幣等加密資產與主權貨幣等資產的價值無關。相反，他們尋求通過其他方式在幣中創造價值，通常是一些確保稀缺性的內在機制，如比特幣的挖礦過程，或者幣的某些傳統支付系統無法比擬的特徵，如不可侵犯的匿名性。一些評論員斷言，美國必須開發 CBDC 來對抗加密貨幣的吸引力。這似乎是錯誤的。用於創造此類加密資產價值的機制還確保該價值具有高度波動性——而類似於黃金的波動價值，與比特幣一樣，其價值的很大一部分來自其稀缺性，而與比特幣一樣，它不會在當今的支付或貨幣體系中發揮重要作用。然而，與黃金不同的是，黃金除了其殘留的金融作用之外還具有工業用途和美學屬性，比特幣的主要額外吸引力在於其新穎性和匿名性。匿名性將使其成為執法部門日益全面審查的適當目標，而新穎性是一種快速浪費的資產。黃金總是會閃閃發光，但根據定義，新穎性會逐漸消失。因此，比特幣及其同類產品幾乎肯定仍將是一種有風險的投機性投資，而不是一種革命性的支付方式，因此它們極不可能影響美元的作用或需要 CBDC 做出回應。

CBDC 的支持者提出的第二個廣泛論點是，美聯儲 CBDC 將改善目前由於開支、對銀行缺乏信任或其他原因而沒有保留銀行賬戶的人獲得數字支付的機會。這是一個有價值的目標。但是，我相信我們可以通過採取措施為當前成本負擔沉重的人們提供更便宜的基本商業銀行賬戶，例如與金融賦權城市基金合作開發的銀行賬戶，從而更有效地促進金融包容性。2011 年至 2019 年間，沒有銀行賬戶的家庭比例從 8.2% 下降到估計的 5.4%。銀行和監管機構正在努力進一步降低這一比例。我遠不相信 CBDC 是增加金融包容性的最佳、甚至是有效的方法。

最後，一些人認為美聯儲 CBDC 將刺激和促進私營部門的創新。這是一個有趣的問題，值得進一步研究。然而，令我感到困惑的是，美聯儲 CBDC 如何以私營部門穩定幣或其他新支付機制無法做到的方式促進創新。在我看來，在沒有 CBDC 的情況下，支付行業已經出現了相當多的私營部門創新，可以想象，美聯儲 CBDC，甚至計劃建立一個 CBDC，可能會通過有效地“佔領該領域”來阻止私營部門的創新。

簡而言之，美聯儲 CBDC 的潛在好處尚不清楚。相反，美聯儲 CBDC 可能會帶來重大而具體的風險。首先，美聯儲 CBDC 可能會給我們銀行系統的結構帶來相當大的挑戰，目前該系統依賴存款來支持家庭和企業的信貸需求。美聯儲取代商業銀行作為向公眾提供資金的主要提供者的安排可能會限制信貸的可獲得性，從根本上改變經濟，並使公眾面臨一系列意外和不良後果。

在其他潛在問題中，佔主導地位的 CBDC 可能會破壞商業銀行競爭吸引客戶時產生的消費者和其他經濟利益。

美聯儲 CBDC 也可能成為網絡攻擊和其他安全威脅的有吸引力的目標。不良行為者可能會試圖竊取 CBDC、破壞 CBDC 網絡或針對有關 CBDC 持有者的非公開信息。美聯儲 CBDC 的架構需要對此類威脅具有極強的抵抗力，並且需要保持抵抗力，因為不良行為者採用了越來越複雜的方法和策略。為 CBDC 設計適當的防禦措施可能特別困難，因為與美聯儲現有的支付系統相比，CBDC 網絡的入口點可能要多得多——根據設計選擇，世界上任何人都可能訪問該網絡。

至關重要的是，我們還需要確保 CBDC 不會為非法活動提供便利。 《銀行保密法》目前要求商業銀行採取措施防止洗錢。 政策制定者需要考慮類似的反洗錢制度對於美聯儲 CBDC 是否可行，但設計 CBDC 可能具有挑戰性尊重個人隱私，同時適當降低洗錢風險。在一個極端情況下，我們可以設計一個 CBDC，要求 CBDC 持有者向美聯儲提供有關他們自己及其交易的詳細信息；這種方法將最大限度地減少洗錢風險，但會引起嚴重的隱私問題。在另一個極端，我們可以設計一個 CBDC，允許各方在完全匿名的基礎上進行交易；這種方法將解決隱私問題，但會增加洗錢的重大風險。

最後一個風險是，開發美聯儲 CBDC 可能成本高昂，而且美聯儲難以管理。美聯儲 CBDC 本質上可以將美聯儲設置為面向公眾的零售銀行。這將意味着引入大規模、資源密集型的中央銀行基礎設施。我們將需要考慮 CBDC 的潛在用例是否證明了這種成本和將美聯儲的職責擴展到不熟悉的活動中的合理性，以及這種擴展會帶來美聯儲職責政治化的風險。

最後，我強調三點。 首先，美元支付系統非常好，而且越來越好。 其次，美聯儲 CBDC 的潛在好處尚不清楚。 第三，我認為開發 CBDC 可能會帶來相當大的風險。

因此，當我們繼續嚴格評估開發美聯儲 CBDC 的案例時，我們的工作就結束了。 即使其他中央銀行成功發行了 CBDC，我們也不能假設美聯儲應該發行 CBDC。 鮑威爾主席最近宣布的流程是一個真正開放的流程，沒有定論，儘管顯然我認為建立美國 CBDC 的門檻很高。 即將發布的討論文件構成了這一過程的第一步，重要的是徵求公眾的意見。 我期待着審查公眾對討論文件的意見，這將為美聯儲對潛在 CBDC 的最終評估提供信息。