一文解讀香港虛擬資產監管政策的變遷

文：趙志東 蔡佳雯

來源：財聯社

圖片來源：由無界 AI工具生成

2023年2月，香港證券及期貨事務監察委員會發布了《有關適用於獲證券及期貨事務監察委員會發牌的虛擬資產交易平台營運者的建議監管規定的諮詢文件》，旨在全面監管香港所有中央虛擬資產交易平台。本文將回顧香港特區政府自2017年起，如何從投資者保障角度，逐步建立起的涵蓋了公眾從主流金融領域接觸到虛擬資產界面的監管體系。

一、2017年：規制首次代幣發行初涉虛擬資產監管

虛擬資產的固有性質決定了其相關集資產品或投資產品存在洗錢、恐怖分子資金籌集、欺詐、波動性、流動性和市場操縱及違規等一系列的風險。2017年前後，全球各主要司法管轄區證券監管機構紛紛從較為寬鬆的監管方針轉為全面監管，以保障投資者的權益。

2017年9月，香港證監會發布了《有關首次代幣發行的聲明》，開始對以首次代幣發行（Initial Coin Offering，簡稱ICO）來募集資金的活動熱潮進行監管。儘管大部分ICO中發售的數字代幣被認為具有“虛擬商品”屬性，但也有一些代幣呈現出傳統證券金融類產品的特徵。

該聲明就對應受監管的部分ICO發行的數字代幣予以了列明：

（1）若ICO中發售的數字代幣持有人可獲股息分紅、公司清算時剩餘資產的分配等股東權利的，該代幣將被認定為“股份”而非“虛擬商品”；

（2）若代幣發行人可於指定日期或贖回時向代幣持有人償還投資本金和向他們支付利息的，則該代幣的用途實質上是訂立或確認由發行人借取的債務或債項，與“債權證”相似；

（3）若代幣持有人所得的回報，是由ICO計劃營辦者通過集體管理並投資於不同項目的所得收益，則此種數碼代幣類似於“集體投資計劃”的權益。

這一階段，香港證監會以傳統證券金融類產品類比帶有金融屬性的虛擬資產活動進行監管，將虛擬資產一分為二地劃分為受規管的“證券金融化資產”和不受規管的“非證券金融化資產”。

從事屬於《證券及期貨條例》所界定的“證券”等“受規管活動”的人士或機構，按照香港證券法例有關規定，不論是否位處香港，只要其業務活動是以香港公眾為對象，便須獲香港證監會發牌或向香港證監會註冊。

二、2018年：構建虛擬資產投資組織者的發牌監管框架

區塊鏈、元宇宙概念持續火熱，代幣發行外的其他虛擬資產投資產品亦應運而生：多個傳統保管人正研究提供加密保管人服務或科技方案；具規模的保險公司及保險經紀對於向虛擬資產業提供保險保障及服務，所抱持的態度愈見開放；多家傳統金融機構正研究利用私人區塊鏈開發自家的加密貨幣，以便進行實時及跨境的資金調撥。

虛擬資產的領域正在逐步伸延至金融市場。但是，根據當時香港特區的監管制度，如果虛擬資產不屬於“證券”或“期貨合約”等金融工具的，其市場便不受香港證監會監管。投資者在這些不受規管的平台獲得確保穩妥保管資產、市場公平開放、網絡安保方面的保障嚴重不足，平台遭受黑客入侵，以致投資者蒙受重大損失的事件時有發生。

為了更好地保障虛擬資產投資者權益，從2018年起，香港證監會轉變了對虛擬資產的監管思路，目光從ICO擴張到了對絕大部分的虛擬資產投資組織者的監管，並通過各類規範性文件細化發牌規則，逐步建立了“沙盒式發牌監管”框架體系。

2018年11月，香港證監會發布了《有關針對虛擬資產投資組合的管理公司、基金分銷商及交易平台營運者的監管框架的聲明》。根據該聲明的規定，虛擬資產投資組織者公司、虛擬資產基金分銷商、及正在或有意將投資組合中10%或以上的總資產價值投資於虛擬資產的投資組合併分銷的持牌機構，無論其涉及的虛擬資產是否構成“證券”或“期貨合約”，均須獲香港證監會發牌或向香港證監會註冊，並遵循證券及期貨條例的相關規定，其活動受香港證監會監管。

三、2019年：將提供證券型代幣交易服務的虛擬資產交易平台納入監管

前述《有關針對虛擬資產投資組合的管理公司、基金分銷商及交易平台營運者的監管框架的聲明》除規管虛擬資產投資組織者公司、基金分銷商外，也提出了探索將虛擬資產交易平台納入香港證監會監管沙盒的建議。香港證監會將與那些有意願並已證明其致力依循應達到的嚴格標準的虛擬資產交易平台營運者合作，並根據該探索階段平台營運者的實際操作情況、遵守條款及條件的能力、本地市場和國際監管發展等，再綜合決定未來是否向合格的平台營運者發牌並予以監管。

2019年11月，香港證監會發布《監管虛擬資產交易平台立場書》，依據前述虛擬資產交易平台監管探索階段的情況作出了結論：對部分虛擬資產交易平台，將參照持牌自動化交易服務供貨商或經紀商所須達到的標準並予以相應修改，適用相關規管框架。

具體來說，平台運營者如在香港營辦中央網上交易平台，在其平台上提供至少一種證券型代幣的虛擬資產交易、結算及交收服務並對投資者資產有控制權的，則該平台必須申領第1類（證券交易）及第7類（提供自動化交易服務）牌照。發牌的審查條件及持牌期間的平台義務主要包括穩妥保管資產、認識你的客戶、打擊洗錢及恐怖分子資金籌集、預防市場操縱及違規活動、會計及審計、風險管理、避免利益衝突和納入虛擬資產以供買賣的準則等等。

此外，平台營運者將須採用信譽良好的外間市場監察系統，以補足其本身的市場監察政策及監控措施，並確保就保管虛擬資產所涉及的風險而投購的保險處於生效狀態。

儘管如此，根據《證券及期貨條例》下的現行制度，只有向客戶提供證券型代幣交易服務的虛擬資產交易平台，才屬於香港證監會的監管範圍。僅買賣非證券型虛擬資產或代幣的平台，可以決定不在新的監管框架下向香港證監會申領牌照，這是平台的自由選擇。

四、2023年：全新的虛擬資產服務提供商制度施行在即

為了全面監管香港所有中央虛擬資產交易平台，香港特區政府於 2020年11月發表了一份諮詢文件，徵詢公眾對於建議在《打擊洗錢及恐怖分子資金籌集條例》下建立虛擬資產服務提供商發牌制度的意見。

該諮詢文件明確了虛擬資產服務提供者的定義。虛擬資產服務提供者，是指容許或邀請客戶落盤，以貨幣或虛擬資產買入或賣出任何虛擬資產，並在業務過程中曾保管、操控、控制或管有任何貨幣或虛擬資產的交易平台。凡經營虛擬資產交易所的業務的，均屬《打擊洗錢條例》下的“受規管虛擬資產活動”，相關主體獲香港證監會發牌的，成為持牌虛擬資產服務提供者。

在該項關於《打擊洗錢條例》下的虛擬資產服務提供商制度的公眾諮詢結束后，香港特區政府於2021年5月發表了總結文件。鑒於有關建議獲得廣泛支持，香港特區政府繼而向香港立法會提交《2022年打擊洗錢及恐怖分子資金籌集（修訂）條例草案》，該條例草案其後在2022年12月7日獲香港立法會通過，該條例下的虛擬資產服務提供商制度將於2023年6月1日生效。

在《打擊洗錢條例》下的虛擬資產服務提供商制度實施后，所有在香港經營業務或向香港投資者積極推廣其服務的中央虛擬資產交易平台，不論它們有否提供證券型代幣交易服務，將需獲香港證監會發牌並受其監管。

當前《打擊洗錢條例》下的虛擬資產服務提供商制度所擬訂的建議規定，仍以《證券及期貨條例》下的現行制度中的有關規定為基礎。而《證券及期貨條例》下的現行制度已實施數年，加之其間虛擬資產領域出現的巨大轉變，香港證監會認為需要對相關條件進行修改。

為了就即將生效實施的虛擬資產服務提供商制度作好準備，2023年2月，香港證監會發布了《有關適用於獲證券及期貨事務監察委員會發牌的虛擬資產交易平台營運者的建議監管規定的諮詢文件》，商討適用於持牌虛擬資產交易平台營運者的主要建議監管規定、雙重牌照、有關容許零售投資者使用持牌虛擬資產交易平台的建議等議題，以在投資者保障與市場發展之間達致更適度的平衡。

隨着未來配套制度的落地，香港地區虛擬資產交易平台的市場透明度和規範化水平將進一步提升，未來有望進一步推動香港地區虛擬資產交易市場的健康發展。

作者為德恆上海律師事務所 趙志東 蔡佳雯