思考 | 解讀美國加密貨幣行業監管進展與趨勢

撰文：崔晨， 就職於 HashKey Capital Research

審核：鄒傳偉，萬向區塊鏈首席經濟學家

來源：HashKey Research

對於加密貨幣這個新生行業，監管的重要性不言而喻，尤其在行業已經野蠻發展了幾年之後，加密貨幣已經成為市場中不能忽視的一部分。對加密貨幣監管的範圍和強度需要非常謹慎，因為加密貨幣總是和區塊鏈技術同時出現，後者被譽為下一代互聯網技術。監管過嚴會抑制技術創新，監管寬鬆則會影響本國甚至全世界的金融穩定性。受到比特幣起源和互聯網技術發展的影響，很多加密貨幣項目誕生於美國或者歐洲，這兩地的監管策略也常被討論，也成為行業發展的風向標。本文重點討論美國監管政策的進展與展望，根據美國監管機構過往對加密貨幣監管的措施，以及近期對外的表態，分析美國加密貨幣行業參與方可能面臨的監管政策。

背景

加密貨幣行業從誕生至今只有十餘年的歷史，仍處於快速發展階段，創新技術和概念不斷更新，例如智能合約，PoS，ICO，分叉幣，IEO，DeFi 等等。加密貨幣發行在去中心化的區塊鏈網絡中，這不意味着他們可以毫無邊界地發展，免受監管約束。行業日新月異，同樣需要監管跟上他們步伐，但現實是監管政策一直落後於技術進展，甚至很多加密貨幣的相關業務還處於沒有監管的狀態。

監管同樣是加密貨幣行業重要的一部分，每次政策的頒布既是限制了業務發展邊界，也在擴展合規項目的規模，很多情況下甚至決定了項目命運。這同時要求監管方案要謹慎決定，限制太多會扼殺創新，過於寬鬆會導致行業的亂象，因此鼓勵創新和維持金融穩定性之間的平衡是監管要面臨的主要問題。通過項目規模決定監管策略是解決這個問題的方案之一，監管機構會預先判斷項目的規模以及影響力，針對不同規模的項目採用不同的監管策略。對業務規模較大的項目採用嚴監管的方式，對規模較小的項目則放鬆要求。在後面的監管機構採取的行動中也能看出，會優先對體量大的項目進行監管和懲罰。

在美國的法律體系中，對於大部分與加密貨幣相關的業務，都沒有特定的可以遵循的法規可以參考。一般情況下，美國監管機構建議參考「三同」原則對其進行規範，即「相同業務，相同風險，相同規則」。也就是如果沒有加密貨幣針對性的法規，監管方案就是對結合業務找到已存在的法案，按照套用已有法案的要求進行監管。例如在加密貨幣在發行時，如果代幣被歸為證券屬性的話，就要受到證券交易委員會的監管，對發行方也有信息披露的要求。

美國各監管機構互相獨立，根據職能劃分有各自的監管領域，加密貨幣行業涉及到的不同業務也歸於不同的機構監管範圍。這些機構中有些針對加密貨幣發布了具體的法案或者指導，有些仍在參考之前的法律規定。其中對加密貨幣表態較多的是美國證券交易委員會（SEC），負責證券業的監督管理，是直屬美國聯邦政府的獨立機關。發行加密貨幣的過程類似於發行證券，因此 SEC 對加密貨幣領域非常關注。美國商品期貨交易委員會（CFTC）同樣是獨立機構，負責美國商品期貨、期權市場的監管。例如比特幣和以太坊被歸為商品屬性后，涉及他們的期貨交易平台就在 CFTC 的管轄範圍內。美國國家稅務局（IRS）隸屬於美國財政部，主要提供稅務相關的服務以及解決偷稅漏稅問題。考慮到加密貨幣買賣會涉及到個人收入的增長，IRS 會針對加密貨幣的納稅問題提出參考意見。美國貨幣監理署（OCC）同樣屬於美國財政部的一部分，主要對與銀行相關的加密貨幣業務發表意見，包括使用區塊鏈和穩定幣作為金融系統中結算設施。還有同樣屬於美國財政部的美國金融犯罪執法網（FinCEN）職責在於對加密貨幣用於犯罪的可能行為加以監控，經常向涉及加密貨幣業務的企業提出要求。美國司法部（DOJ）會在涉及加密貨幣的違法行為中進行執法。除此之外，各州政府部門也會參與到與加密貨幣相關的監管中，例如紐約金融服務部（NYDFS）。

目前美國監管機構對加密貨幣採取的措施

除了針對某些犯罪行為的聯合行動外，總的來說美國監管機構還是在各自領域單獨對加密貨幣行業採取行動，在某些方面，監管機構還會存在競爭關係。下文是對各監管機構已採取措施進行的總結，這有助於我們分析監管未來可能採取的行動。

美國證券交易委員會（SEC）

SEC 的監管權力在證券領域，如果加密貨幣具有證券屬性，或者交易具有證券屬性的代幣，都會受到 SEC 監督。SEC 在 2019 年 4 月發布了區塊鏈 token 監管指導方針，使用 Howey 測試對加密貨幣進行分類判斷是否具有證券屬性。目前除了比特幣和以太坊以及穩定幣明確為非證券型代幣外，其他代幣都被判定為證券的可能。

由於非法發行證券，已經有十幾個項目受到了 SEC 的起訴和懲罰，尤其是融資規模較大和市值高的項目，例如 EOS，Tezos，Ripple 等，其中 Ripple 還在與 SEC 交涉中，Gram 也就是 Telegram 發行的代幣在受到 SEC 監管后被直接叫停。STO （Security Token Offering）是針對發行證券型代幣採取的方案，主要是通過證券發行豁免條款來省略 IPO 的過程，例如 Reg A+，Reg D，Reg S。這些豁免條款有發行規模，合格投資者或者一年內不得向美國投資者出售的要求。其中參考 Reg D 和 Reg S 的發行無需獲得 SEC 審核批准，但需要向 SEC 報備。

SEC 還負責加密貨幣 ETF 的申請審核，至今為止十幾個 ETF 申請均未獲得通過。風險範圍較小的加密貨幣信託產品得到了 SEC 的批准，例如灰度旗下的 GBTC 和 ETHE，這兩者都是向 SEC 報告的產品。GBTC 的贖回功能，就是在被 SEC 處罰之後關閉的。除此之外，SEC 還要關注加密貨幣交易的監管，2020 年的《數字商品交易法》提到在交易數字商品時，要符合證券法的要求。合規的加密貨幣交易所在選擇代幣交易種類時，也會謹慎做出選擇，避免可能的證券型代幣。

美國商品期貨交易委員會（CFTC）

被歸為商品屬性的加密貨幣則歸屬於 CTFC 的監管範圍，尤其是涉及加密貨幣衍生品交易所的監管。在美國從事加密貨幣衍生品交易所需要獲得 CFTC 的批准以及取得衍生品清算組織許可證（DCO）和指定合約市場牌照（DCN）兩個牌照。CFTC 在 2017 年 12 月批准芝加哥期貨交易所（CME）以現金結算的比特幣期貨上線，2021 年 2 月批准了以太坊期貨。2019 年 9 月批准了 Bakkt 上線實物交割的比特幣期貨合約。

2020 年 9 月美國國會眾議院議員提出了《數字商品交易法》，此法案擴大了商品交易法的範圍，成為 CFTC 參考監管框架。在 CFTC 註冊的交易所要遵守相關要求，包括交易所信息報告，利益衝突，最低資本要求，網絡安全，隔離用戶資產等。交易所對 CFTC 註冊優先於向各州和地區的註冊，這樣可以節約合規成本。交易所註冊登記是自願的，不過註冊是受到強烈建議的。
CFTC 會對在美國違法開展業務的交易所採取行動，BitMEX 經過調查顯示一直為美國居民提供服務。2020 年 10 月 CFTC 對 BitMEX 提起訴訟，原因為未註冊為期貨委員會交易商，未註冊為指定合約並提供非法期貨，未對用戶進行 KYC 等。

美國國家稅務局（IRS）

IRS 重點關注於加密貨幣相關的稅務事宜，早在 2014 年就發布了加密貨幣納稅指南，解釋關於與加密貨幣相關的收入如何納稅的問題，其中與加密貨幣相關的交易、挖礦等收入是需要納稅的。2019 年 IRS 對 2014 年發布的指南進行了更新，新增了關於分叉和空投所得收入的稅務要求，並向一萬多個加密貨幣持有人發送信函要求他們為加密貨幣的相關投資而納稅，這些用戶信息源自 Coinbase 交易所。IRS 還會使用訪談、搜索、社交媒體以及銀行、信用卡和 Paypal 等交易記錄，來調查用戶是否出現逃稅情況。

IRS 在 2020 年的納稅申報表中增加了一個新問題，詢問納稅人在這一年內是否交易或購買過包括數字貨幣和加密貨幣在內的「虛擬貨幣」，但這個問題不涉及稅務問題。IRS 解釋如果僅涉及法幣購買加密貨幣，則無需在納稅表格上打「是」。IRS 仍在不斷更新有關加密貨幣的納稅指導，在 2021 年 4 月補充了比特幣分叉幣的納稅方式案例，納稅人需要根據國內稅收法案第 61 部分進行納稅，在計算納稅人獲得分叉幣的收入時，如果當初比特幣是放在託管到中心化交易所中，納稅人沒有在分叉的一瞬間收到分叉幣空投，那麼要按照交易所分給納稅人分叉幣的那一刻計算稅收。

美國貨幣監理署（OCC）

OCC 是美國最大的銀行監管機構，Michael J. Hsu 在今年 5 月 10 日被任命為新的負責人。在 5 月 19 號的上任致辭中，他表示將審查未解決事項，包括和加密貨幣有關的問題，因此可能會出現政策上的轉折。

2020 年 OCC 在 Brian Brooks 的領導下政策方向一直是對加密貨幣存有積極態度的，包括允許美國銀行託管加密資產以及穩定幣的儲備以及允許美國銀行運行區塊鏈節點並使用穩定幣支付。不過這裡的區塊鏈節點指的不是無需許可的共有鏈，而是需要認證的許可鏈，穩定幣也指的是符合監管審查的穩定幣。除此之外，OCC 在 2020 年致力於推動聯邦層面的監管統一和加密貨幣公司拓展銀行業務。加密貨幣的支付公司可以申請國家信託銀行牌照，之後無需在各州分別申請牌照。加密銀行獲得牌照后，就可以提供加密貨幣相關的業務，例如支付等，為金融科技的初創公司提供監管框架以及便利。

美國金融犯罪執法網（FinCEN）

FinCEN 重點關注與加密貨幣有關的防範恐怖主義融資和反洗錢的方面，最早在 2013 年就發布了關於管理，使用或交易加密貨幣的指南。這裡加密貨幣被稱為可轉換的虛擬貨幣（CVC），因為它可以與真實貨幣進行兌換。在從事 CVC 相關業務時，需要在 FinCEN 旗下註冊申請為 Money Services Business （MSB 牌照），保存和報告記錄以遵守反洗錢和反恐怖融資的規定。2015 年 Ripple Labs 在推出 XRP 時因沒有向 FinCEN 註冊而受到起訴。而且無論這些 MSB 總部位於何處，都需要遵守 FinCEN 的規定。出於這項規定，幣安暫停了美國用戶的訪問，重新開設了幣安美國交易所。

2019 年 FinCEN 發布了一份關於 CVC 的指導，提醒一些從事相關業務的企業需要註冊 MSB，否則將違反《銀行保密法》（BSA）。2020 年 12 月 FinCEN 提議增加對非託管錢包的監管，如果交易所向個人錢包發送超過 3000 美元的加密貨幣時，需要驗證非託管錢包用戶的姓名和地址。並且要向 FinCEN 提交金額超過 10000 美元的交易信息，這項規定受到了很多人的反對，在拜登上台後被暫停。FinCEN 的舉措讓加密貨幣更貼近於對銀行賬戶的監管，FinCEN 還提議修改 BSA，希望將加密貨幣賬戶作為需要報告的賬戶類型。

美國司法部（DOJ）

DOJ 負責美國的法律執行和打擊犯罪，活躍在與加密貨幣相關的違法案件中。例如臭名昭著的暗網絲綢之路，DOJ 查獲了價值 10 億美元的比特幣，這是涉及加密貨幣數量最大的一次案件。在 BitMEX 違反反洗錢法的案件中，DOJ 對其創始人提起了刑事訴訟。2020 年 10 月 DOJ 發布了關於加密貨幣的執法框架，這份執法框架中分為加密貨幣的非法使用場景，目前已有的執法框架以及對未來的展望。其中明確執法機構可以對任何與加密貨幣有關的非法行為進行起訴，包括各種欺詐以及其他刑事指控。可以參考的法規包括反洗錢和反恐怖融資的《銀行保密法》，和證券欺詐相關的《證券法》。最後在方針中呼籲全球的相關機構一同合作來保證加密貨幣不被用於非法平台，並鼓勵各司法轄區採用一致的監管方針。

其他

美國的金融監管體系分為聯邦和州政府兩級，除了上述提到的歸屬於聯邦級的監管機構，州級監管機構在州範圍內同樣具有監管的權力，會對加密貨幣行業產生影響。NYDFS 是紐約州的金融監管機構，擁有超過一百年對金融機構的監管經驗。NYDFS 早在 2015 年就確定了關於加密貨幣相關的監管框架 BitLicense，這是美國各州對加密貨幣監管要求最嚴格的法規之一，NYDFS 也是第一個正式推出比特幣監管文件的州。

加密貨幣行業參與方面臨的監管方式

加密貨幣發行者

目前合規地在美國發行代幣有兩種方案，一種是發行不會被 SEC 認定為證券屬性的代幣，另一種就是在 SEC 之下註冊為 STO，發行證券型 token。對於第一種方案，加密貨幣需要通過 Howey 測試，要求對加密貨幣項目來說非常嚴格，如果眾人出資投入同一個項目且期待獲利，而獲利不需要投資人經營，在這種情況下發行的加密貨幣就會被歸為 SEC 監管。目前已經明確的非證券型項目只有比特幣和以太坊，大部分加密貨幣都會被歸入 SEC 監管。STO 通過豁免條款允許證券型代幣的發行，但根據此豁免條款的相同要求已經達到發行證券的標準，而且 STO 申請同樣受到監管約束且有成本，因此 STO 的形式沒有受到廣泛認可。

最後就導致了很多加密貨幣發行方選擇在美國之外運營或者禁止美國人參與項目，SEC 也發現了這一點。不僅要保護投資者，還要保證投資者能夠進行投資。因此 SEC 官員想到了其他替代的監管辦法，例如 Hester Peirce 提出的 Safe Harbor 方案。

Safe Harbor 2.0 方案的關鍵在於鼓勵創新的同時保護用戶，對初起步的加密貨幣項目有政策上的優待。Peirce 提出加密貨幣的發行團隊有三年的時間來判斷他們發行的代幣是否為證券，如果在這個時間內團隊建立了一個分佈式的網絡，可以不在團隊的幫助下運行，則可以判斷這是一個分佈式的項目。三年後會由外部律師進行審查，如果該項目不符合充分分佈式的規模，則需要在 SEC 註冊。這期間項目需要有區塊瀏覽器以方便公眾查看交易。如果 Safe Harbor 法案獲得通過，不僅對於新興的加密貨幣項目有幫助，而且明確了對已經存在的加密貨幣項目的監管。已存在的加密貨幣項目如果已經達成了足夠的分佈式規模，則會免於證券監管。根據 Safe Harbor 法案，以太坊 2.0 的 PoS 轉型則不會影響對 ETH 的監管方式。

穩定幣發行者

美聯儲沒有作為官方發行統一的美元穩定幣，穩定幣發行是在金融監管機構的監督下進行的。例如 Gemini 和 Paxos 就獲得了 NYDFS 的信託機構牌照，允許發行穩定幣並儲備法幣和加密貨幣資產。或者申請註冊為 MSB 來發行穩定幣，法幣資產託管在有資質的機構中。

OCC 近期也在關注穩定幣發行這一部分，嘗試在監管上達成聯邦層面的統一。OCC 不僅允許銀行為穩定幣發行商提供託管服務，還允許銀行成為穩定幣的運行節點，並使用相關的穩定幣進行支付。而且支持加密貨幣服務商申請國家信託銀行牌照，簡化了發行穩定幣的流程。

加密貨幣交易所

根據現在的規定，加密貨幣交易所的運營需要註冊 FinCEN 旗下的 MSB 牌照以及申請各州的 Money Transmitter Licensing （MTL）牌照，後者可以從事加密貨幣的幣幣交易以及法幣交易。在紐約州開展業務前需要申請 NYDFS 頒發的 BitLicense 牌照，針對比特幣或以太坊開展的合約交易服務還需要獲得 CFTC 批准。如果交易所上線具有證券屬性的代幣，還會受到 SEC 監管。在美國的加密貨幣交易所也需要與 IRS 合作，為他們提供用戶信息以核查納稅情況。

2021 年 4 月美國國會推出了《2021 年消除創新障礙法案》，該法案重點關注 SEC 和 CFTC 關於數字資產管轄權問題。如果法案通過，SEC 和 CFTC 將共同成立工作組，對美國加密貨幣的相關業務進行更有效率的監管，其中也包括加密貨幣交易所方面。2021 年 5 月，新任的 SEC 主席 Gary Gensler 在聽證會上表示比特幣屬於商品，不在 SEC 最嚴格的管轄內，暗示需要針對加密貨幣交易所加強監管，以避免欺詐或操縱行為。

可以看到交易所一直在各監管方的打擊之下的，例如 2019 年 Abra 被 SEC 和 CFTC 處罰，2020 年 10 月 BitMEX 受到 CFTC 和 DOJ 的起訴，2021 年 3 月幣安受到 CFTC 的調查，5 月幣安還受到 DOJ 和 IRS 的調查。與此同時，在美國註冊且擁有合規牌照最多的交易所 Coinbase 直接在納斯達克上市，意味着交易所在美國並非完全存在於黑暗之中，但要光明正大的上市需要完全擁抱監管。

通過最近監管機構對加密貨幣交易所的態度可以判斷，未來對交易所監管的力度還將進一步加大。IRS 對居民的納稅要求越發嚴格，以及 DOJ 在打擊加密貨幣犯罪方面的表態，都意味着交易所還要與監管機構進行緊密的合作。在 SEC 主席表態之後，未來可能會對加密貨幣交易所推出更有針對性的嚴格要求。

DeFi 業務

DeFi 業務的發展和更新速度極快，這給監管帶來的很大挑戰，目前處於監管空白。DeFi 不僅涉及到發幣業務，還開展了本該被監管的金融業務。但 DeFi 又與傳統金融業務不同，去掉了第三方中介，而目前的監管政策主要是針對第三方中介展開的。除此之外，對 DeFi 的監管找不到運營主體，而且 DeFi 無法控制參與者的賬戶，這讓目前已有的監管法規很難適用在對 DeFi 的監管中，現在對 DeFi 的監管重點在《反洗錢法》的執行上。

OCC 前負責人 Brian Brooks 將 DeFi 比作自動駕駛，交通法並不適用於自動駕駛，目前的法規也不適用於 DeFi 這個自動駕駛銀行。因此需要為 DeFi 專門制定一個合理的監管。

個人參與

拜登政府新任命的財政部長 Janet Yellen 曾表示加密貨幣在提高金融系統效率上具有潛力，但同時也會被用於資助恐怖主義並為洗錢提供便利，因此目前要研究如何鼓勵加密貨幣用於合法活動以及減少非法活動。DOJ 副部長也對外表示，正在評估如何更好地應對來自加密貨幣和勒索軟件的網絡威脅。

總體來說，美國監管機構對於加密貨幣用於違法犯罪具有廣泛共識，加密貨幣用於洗錢、恐怖主義融資、黑客勒索等場景是監管機構所擔憂的，也是監管機構所打擊的方面。出於對這方面的考慮，個人通過進行加密貨幣交易和儲存時，會受到嚴格的監管制約，例如要求使用託管型錢包並進行 KYC，在涉及大額交易時會被上報個人信息等。

SEC 主席 Gensler 在 5 月 6 日的聽證會上討論了關於社交媒體與市場操縱的問題。IRS 提到了關於對社交媒體監控以核查用戶是否存在偷稅漏稅的問題。FinCEN 也強調了對用戶錢包和轉賬的監管，在這種環境下，個人隱私可能會受到侵犯。

思考與總結

總的來說，美國監管機構對加密貨幣監管是趨嚴的，在打擊犯罪和反洗錢法案的約束下，會對加密貨幣行業參與者要求更多文件和信息，包括加密貨幣交易所和個人參與者。在這些監管機構中，OCC 在前負責人 Brian Brooks 的領導下最為積極，但在換帥為 Michael J. Hsu 之後，對穩定幣及加密貨幣支付的政策可能會收緊。

嚴格的監管不僅給加密貨幣行業中的企業加以束縛，也給用戶造成了不便。SEC 已經在着手解決這個問題，例如 Safe Harbor 方案可以讓加密貨幣發行方在前三年免受證券法的監督，要求是三年之後達到足夠的分佈式。對於整個加密貨幣市場，SEC 主席 Gary Gensler 仍表示出了對市場操縱的擔憂，因此短期內加密貨幣 ETF 依然難以獲得通過。

美國各監管機構職責和分工明確，很少出現統籌合作，甚至對於監管權的問題上還處於競爭關係，例如關於加密貨幣在證券和商品的定性，意味着分別歸屬於 SEC 和 CFTC 的監管。在州和聯邦層面上的監管也存在競爭關係，例如 OCC 想要頒布聯邦層面上對加密貨幣的支付牌照，但受到了 NYDFS 的阻礙。美國國會一直努力在打破這種障礙，推出了《2021 年消除創新障礙法案》，重點關注 SEC 和 CFTC 關於數字資產管轄權問題，兩方將聯合成立數字資產工作組，更快地推動監管進步。