最近兩年，多地針對共享兩輪車的監管動向，引發業內熱議。2022年8月末，上海市人大常委會在執法檢查時發現，美團單車因共享單車車輛佔道被當地第三方公司扣留，每年需支付超過億元的“贖車費”；此前的5月，湖南省張家界市舉行城區共享電單車五年期特許經營權網上拍賣會，4500輛共享電單車分三個標的競拍，成交金額超過4500萬元；
更早之前的2021年5月，雲南省瑞麗市拍賣2500輛共享電單車五年期特許經營權，成交價更高達6500萬元。
共享兩輪車包括共享單車和共享電單車。自2016年共享單車被集中推向市場，這一行業由曾經的ofo、摩拜 “兩強爭霸”，逐步進入哈啰、青桔、美團“三足鼎立”的市場格局，並在三四線城市陸續投放共享電單車。
近日，由澄觀治庫牽頭，多位高校行政法學專家主持編寫的《中國共享兩輪車規制主要法律問題分析》（下稱《報告》）在北京發布。《報告》對法律、行政法規和地方性法規進行檢索和梳理后發現，目前並無關於允許共享兩輪車進行特許經營的法律規範。一些地方政府目前對共享兩輪車企業收取的特許經營權出讓金缺乏上位法依據。此外，對共享兩輪車徵收城市空間佔用費、城市公共資源有償使用費等也存在合法性問題。
《報告》認為，共享兩輪車的監管離不開地方事權的屬地管理，但是行業發展的整體方向、市場准入等行政許可的設定，以及行政收費的權力來源等合法性問題，屬於中央事權，應當由中央政府統一規定。
研討會現場
地方變相設定市場准入性的行政許可
《報告》認為，各地對共享兩輪車進入本地運營變相設置門檻條件，違反了負面清單制度和《行政許可法》的規定。負面清單制度為市場主體不得從事的行為劃定禁區。根據負面清單制度的要求，對市場准入負面清單以外的行業、領域、業務等，各類市場主體皆可依法平等進入。2022年3月25日發布的《中共中央、國務院關於加快建設全國統一大市場的意見》在“強化市場基礎制度規則統一”中再次強調，實行統一的市場准入制度，嚴格落實“全國一張清單”管理模式，嚴禁各地區各部門自行發布具有市場准入性質的負面清單，維護市場准入負面清單制度的統一性、嚴肅性、權威性。
共享兩輪車進入地方市場遭遇到變相設定行政許可的情形。較為突出的變相設定市場准入的情形有兩種，一是違法設定特許經營權並對特許經營權進行拍賣、招標、非法轉讓；二是拍賣公共資源有償使用權。這兩者情況均違反了負面清單制度和《行政許可法》。
在張家界等地對共享電單車特許經營權進行拍賣之時，一度在業內引發了涉嫌“以賣代管”、行政壟斷等合法性質疑。《報告》提到，河北省石家莊市的監管手段也引來質疑。今年5月，石家莊市啟動了互聯網租賃自行車及互聯網租賃電動自行車佔用公共資源市場化配置3年有償使用權拍賣項目，共分5個標段，每個標段的起拍價都超過300萬元本次拍賣未設置競價上限，“價高者得”成為基本規則。競拍費用會增加企業本地運營的費用，也最終會轉嫁到用戶頭上。這些資金條件客觀上限制並排除了競爭，實質上設置了資金實力的過濾條件，資本實力較弱的中小型企業失去生存空間，限制了共享單車行業的競爭。更何況“法無明文授權不可為”，政府收費都應當有合法依據與合理標準，不能隨意收取費用。
作為對比，同樣實行特許經營的出租車行業，法律依據非常明確。《報告》發布后的研討會上，國務院發展研究中心企業研究所副主任項安波對財經E法表示，“即便如此，已有地方正在探索推出取消出租車特許經營費。”財經E法注意到，早在2016年5月，湖南省長沙市已經宣布取消出租車特許經營權使用費。
亂停放治理方式引爭議
共享兩輪車進入城市運營后，“需着重關注城市公共資源（主要是公共空間）、道路佔用（路權）、廢棄車輛處置這三大問題，這是監管的重點所在。”《報告》發布后的研討會上，北京大學法學院副院長薛軍、中國政法大學法治政府研究院教授楊偉東等專家強調，北上廣等特大城市的公共空間有限，違規停放佔道問題較為普遍，必須着重解決。
除了直接罰款，針對佔道或無序停放的共享單車，城市管理執法部門通常委託第三方公司，對這些車輛進行清理、扣押。而一些第三方公司則會向兩輪車企業收取“贖車費”。2022年8月末，上海市人大常委會在執法檢查時發現，美團單車每年需向第三方公司支付超過億元的“贖車費”
針對此問題，《報告》認為，目前多地實施行政強制的主體、程序、收費標準均存在問題。具體而言，城管執法部門委託第三方公司扣押違停車輛的行為，屬於《行政強製法》規定的行政機關代履行。但考察各地採取的扣押違停車輛過程，違反《行政強製法》規定的現象屢見不鮮。
根據《上海市非機動車管理辦法》（下稱《管理辦法》），公安交管部門和城市管理執法部門有權對違停的共享兩輪車進行清理。這裡的“清理”，屬於《行政強製法》中規定的行政強制執行。從性質上講，《管理辦法》屬於地方政府規章，上位法主要包括《道路交通安全法》和《上海市道路交通管理條例》等，但細究上位法中的相關條款，均不能作為相關部門清理違規停放的共享兩輪車的依據。
《報告》發現，實踐中，無論是中央層面還是地方層面，尚沒有一部規範性文件對代履行費用的收取作出明確規定。導致了《行政強製法》規定的代履行“合理費用”的判斷標準掌握在第三方公司手中，無形中提高了共享兩輪車企業的運營成本。
對此，《報告》建議，各地政府不應當再向共享兩輪企業收取城市空間佔用費（又稱“佔道經營費”），因為，《報告》認為，共享兩輪車企業實質提供了一部分公共交通服務，節約了財政開支。實際上，對於共享兩輪車亂停放問題，已有技術和管理解決方案。目前在北京的回龍觀、天通苑地區，已經啟用共享單車虛擬圍欄系統，設置“入欄結算停放區”。
共享電單車發展面臨挑戰
《報告》提出，經過數年發展，各地對共享單車的發展給予了鼓勵和規範，但共享電單車卻遭遇了發展困境。在中央層面，不同的部委，不同的時期，對共享電單車的態度也不相同；而在地方層面，各地准入、監管規範差異巨大。
2017年8月1日，交通運輸部等十部門聯合發布《關於鼓勵和規範互聯網租賃自行車發展的指導意見》，肯定共享單車積極作用的同時，明確“不鼓勵發展互聯網租賃電動自行車”。對此，交通運輸部的解讀為：一是車輛普遍超標；二是租賃電動自行車自重大、速度快，容易發生交通事故；三是火災安全隱患突出；四是若車輛保養維護管理不及時、不到位，則運行安全風險高；五是鉛酸蓄電池污染問題嚴重。
而在2019年3月，國家發改委等七部門聯合印發《綠色產業指導目錄（2019年版）》。這份目錄提出，要將共享電單車納入共享交通設施建設和運營之中，共享電單車作為共享交通的典型代表，是促進交通出行領域供給側結構性改革的新興力量。此外，交通運輸部、公安部在答覆全國政協委員提案時，對於共享電動車的態度也並不相同。在《關於政協十二屆全國委員會第五次會議第4141號（工交郵電類381號）提案答覆的函》中，交通運輸部充分肯定了共享電動車的優勢，並且對相關行業的發展持鼓勵的態度。而在《關於政協十三屆全國委員會第三次會議第1441號（工交郵電類154號）提案答覆的函》中，公安部則認為，目前應當保持不鼓勵發展共享電動車政策的連續性。
對於共享電單車規制的合理性問題，與會專家的意見集中在兩方面，一是對於共享電單車進行收費的合理性進行探討，認為共享電單車的技術管理手段更科學，平台能夠對單車的停放、騎行範圍、電池狀態等關鍵問題進行精準管理。政府再對電單車徵收高額費用缺乏科學性和必要性。二是時至今日，一線城市仍然出於安全的考慮，禁止共享電單車的運營。基於安全考慮禁止共享電動車進入市場並非避免安全風險發生的唯一手段。共享電單車的安全性可以用其他事中事後手段解決，超投可以通過數據測算投放車輛的動態指標；車速快可以通過技術設定電動車的時速，亦可以通過有針對性的交通規則減少事故發生的風險。其他由於車輛管理不力導致的安全隱患，恰恰可以通過共享兩輪車企業的科學統一管理而大幅度減少甚至避免諸如火災等事件的發生。
此外，目前多個地方出台了治理共享兩輪車（包含共享單車和共享電單車）的規範性文件，對行業進行約束和指導。然而《報告》認為，這些規範性文件的效力層級普遍較低。如果長期缺乏上位法，就會造成企業准入許可、運營資質審核、行政處罰缺乏法律依據，甚至可能會能司法機關判決帶來障礙。此外，多頭管理的情況也是常態，交通運輸、公安交管、城市管理、住房和城鄉建設、市場監管等多個部門都有管理權限。而在實際監管過程中，卻極易出現各部門權責不清，職權交叉重合、規避責任或違法攬權等情況。
面向未來，《報告》建議，對共享兩輪車的監管仍應堅持“包容審慎”，以全面推進依法行政為基礎，尤其重視監管手段的合理性，各地應當依法貫徹和落實《行政許可法》和負面清單制度，在地方充分發揮積極性和主動性的同時，服從中央，維護全國統一大市場。
文/張劍 樊瑞
編輯/郭麗琴