陳永偉：美國的Web 3.0政策評介

作者：陳永偉

來源：經濟觀察報

導讀

壹 || 《關於確保負責任地發展數字資產的行政命令》指出，加密技術的發展使得數字資產獲得了迅速的增長，這對消費者、投資者和企業都產生了深遠的影響。不過，由於這一領域的創新過於迅速，使得原本的監管框架難以完全應對，這就決定了美國對待數字資產的方法需要進行一次變革。

貳 || 《負責任的金融創新法案》旨在為數字資產創建一個完整的監管框架。如果說，拜登的行政令是“重在務虛”的話，那麼這個立法提案就是試圖“務實”地回應Web 3.0監管中遇到的一些問題。

叄 || 《加州州長第N-9-22號行政令》主要目的是為 Web 3.0公司創造一個透明的監管和商業環境，並協調聯邦和加州法律，平衡消費者的利益和風險，融入公平、包容和環保等加州的價值觀。

最近，“Web 3.0革命”正在席捲全球。隨着相關領域的新業態和新商業模式不斷湧現，越來越多的人開始認識到，這場革命或許會徹底改變互聯網的格局。為了在這場技術變革中搶佔先機，並且讓它儘可能沿着規範的道路發展，很多國家陸續出台了與Web 3.0相關的各類政策。由此，“Web 3.0革命”也就從一場民間自發的運動發展成了一場有國家支持的技術競爭。

在關於Web 3.0的競爭中，美國毫無疑問是最值得關注的一個國家。一方面，在關於Web 3.0的實踐方面，美國是最為活躍的。根據CB Insights統計，在2022年第一季度全球的區塊鏈融資中，有63%發生在美國。與此同時，全球一多半的Web 3.0創業公司和投資人也集中在美國。另一方面，在Web 3.0實踐豐富的同時，美國遭遇的Web3.0相關問題也是最多的。例如，關於數字資產的定位、DAO的稅收義務、穩定幣的監管等問題，在美國都已經有了一些案例。

由於這兩方面的原因，美國在政策方面對於Web 3.0也給予了很多的關注。2021年12月8日，美國眾議院金融服務委員會在國會山舉行了一場名為“數字資產和金融的未來：理解美國金融創新的挑戰和益處”的聽證會。在這場聽證會上，前美國貨幣審計署（OCC）署長、時任BitFury首席執行官的布里安·布魯克斯（Brian Brooks）向國會議員作了一段關於Web 3.0的彙報。這場報告讓在場的議員們認識到了Web 3.0的重要戰略意義。從此，“必須確保Web 3.0革命發生在美國”就成了美國決策層的共識。此後，美國陸續在聯邦和州層面出台了一系列政策——包括總統行政令、國會立法提議，以及州長行政令等。這些舉措，都在某些角度回應Web 3.0發展中的一些問題。

所謂“知己知彼，百戰不殆”。目前，我國也是Web 3.0國際競爭中的一員。為了在這場競爭中勝出，我們就必須充分了解包括美國在內的各國Web 3.0發展狀況以及它們的政策主張。在本文中，我們就對美國對Web 3.0的幾個重要政策進行一些介紹。

《關於確保負責任地發展數字資產的行政命令》

2022年3月9日，美國總統拜登簽署了第14067號行政令，即《關於確保負責任地發展數字資產的行政命令》（Executive Order on Ensuring Responsible Development of Digital Assets）。雖然這個行政令的主旨是“確保數字資產負責任地發展”，並沒有直接提及Web 3.0，但從內容上看，該行政令卻涉及了對待Web 3.0中的關鍵組成部分——加密資產的態度問題。

具體來說，行政令指出，加密技術的發展使得數字資產獲得了迅速的增長，這對消費者、投資者和企業都產生了深遠的影響。不過，由於這一領域的創新過於迅速，使得原本的監管框架難以完全應對，這就決定了美國對待數字資產的方法需要進行一次變革。

行政令提出了有關美國數字資產政策的六個政策目標：（a）保護美國的消費者、投資者和企業；（b）保護美國和全球金融穩定，降低系統性風險；（c）減輕濫用數字資產帶來的非法金融和國家安全風險；（d）加強美國在全球金融體系以及技術和經濟競爭力方面的領導地位，包括通過負責任地發展支付創新和數字資產；（e）促進安全和可負擔的金融服務的發展；（f）支持促進負責任地開發和使用數字資產的技術進步。可以看出，在這六項政策目標中，前三個目標是對數字資產可能產生的風險的防範，而後三個目標則是要保護數字資產領域的創新並維持美國在全球金融體系中的領先地位。

為了實現以上的政策目標，行政令提出了一系列的具體安排：

第一，要求財政部等相關機構要制定政策來切實保障美國消費者、投資者和企業的權益。財政部和其他相關機構要評估和制定政策建議，以應對不斷增長的數字資產產業和金融市場變化對消費者、投資者、企業以及公平的經濟增長（equitable economic growth）的影響，保護美國消費者、投資者和企業。

第二，鼓勵監管機構加大監管力度，以防範數字資產帶來的系統性金融風險。鼓勵金融穩定監督委員會（Financial Stability Oversight Council）識別和減輕數字資產帶來的系統性金融風險，並制定適當的政策建議以解決監管漏洞，保護美國和全球金融穩定並降低系統性風險。

第三，要求所有相關美國政府機構採取前所未有的協調行動，以減輕非法使用數字資產帶來的金融和國家安全風險。此外，行政令還指示各機構與盟友及合作夥伴共同合作，以確保國際準則、監管能力和合作夥伴保持一致，並對風險做出響應。

第四，要求商務部在整個美國政府中建立一個框架，以推動美國在數字資產技術方面的競爭力和領導地位，並利用數字資產技術，加強美國在全球金融體系中的領導地位。該框架將作為各機構的基礎，並將其作為優先事項納入其數字資產的政策、研發和運營方法中。

第五，要求財政部長負責牽頭研究數字資產在普惠金融方面的創新應用和影響。行政命令指出，安全、可負擔和可獲得（safe,affordable,and accessible）的金融服務是符合美國國家利益的，必須要對數字資產創新方法提供信息，包括不同的影響風險。財政部長要與相關機構合作，編寫一份關於貨幣和支付系統未來的報告，包括對經濟增長、金融增長和包容性、國家安全的影響，以及技術創新對未來的影響程度。

第六，在支持技術創新的同時確保負責任地開發和使用數字資產。美國政府要採取具體措施，研究和支持負責任地開發、設計和實施數字資產系統方面的技術進步，同時優先考慮隱私、安全、打擊非法利用，並減少對生態環境的影響。

除此之外，行政令還專門要求聯儲等相關機構要對央行數字貨幣（Central Bank Digital Currencies，簡稱CBDCs）進行積極的探索。行政令指出，拜登政府將關於設計和部署CBDC的研究發放在“最高的緊要”的位置。這些研究所關注的內容應當包括對消費者、投資者和企業可能的利益和風險的評估、金融穩定和系統性風險、支付系統、國家安全、行使人權的能力、金融包容性和公平性，以及啟動CBDC所需採取的行動。

可以看到，拜登的行政令主要是希望給發展和監管數字資產的政策確立一個總體的框架，因而其涉及的具體政策主張並不多。但這個行政令中體現出的穩定與發展並舉的態度是十分值得借鑒的。另外，行政令中重點關注的CBDC、金融普惠、金融風險防範等問題，也為我國考慮的政策指向提供了很好的參考。

《負責任的金融創新法案》

2022年6月7日，美國共和党參議員辛西婭·魯米斯（Cynthia Lummis）和民主党參議員柯爾斯藤·吉利布蘭德（Kirsten Gillibrand）共同提出了一份長達168頁的跨黨派的立法提案——《負責任的金融創新法案》（The Responsible Financial Innovation Act），旨在為數字資產創建一個完整的監管框架。如果說，拜登的行政令是“重在務虛”的話，那麼這個立法提案就是試圖“務實”地回應Web 3.0監管中遇到的一些問題。

這份法案包括七個部分——

（a）負責任的數字資產稅收（Responsible Taxation of Digital Assets）

Web 3.0產生了很多新的組織模式和商業模式，這些創新對傳統的稅法體系產生了很多的衝擊。應該如何對新的組織、新的收入來源徵稅，怎樣徵稅？已經成為了一個非常現實的問題。而在這一部分，法案就試圖對這些問題進行一些回應。具體來說，這部分有如下幾個重要規定：

第一，明確了因在個人交易（personal transaction）中使用加密貨幣而產生的損益不應該被計入總收入，因而也不應該作為徵稅的依據。這裡，所謂的“個人交易”是根據《美國法典》（UScode）第988條中規定給出的，它指的是價值不超過200美元的交易。

第二，明確了去中心化自治組織（Decentralized Autonomous Organization，簡稱DAO）是稅法意義上的商業實體，其收入應當按照稅法規定納稅。

第三，明確了在因“挖礦”（mining）或“質押”（staking）而獲得的資產收益被處置之前，這部分收益不應該被作為應稅收入。

第四，明確了數字資產借貸應參照現行的證券借貸規定，不應該被視為是應稅行為。不過，對在借貸完成之後，貸方所獲得的那部分超過其自行持有情形下所能獲得的超額收益，則應該被視為是應稅收入。

第五，明確了因分叉（fork）、空投（airdrop）以及類似的補貼所獲得的收入應當被視為是應稅收入。

（b）負責任的證券創新（Responsible Securities Innovation）

這一部分法案主要探討了數字資產是否應該被定性為證券的問題。

隨着Web 3.0的發展，越來越多的個人和團體都開始發行通證（包括同質化通證和NFT）。這些通證應該如何定性，一直是項目運營者們關注的一個問題。這是因為，在美國，如果這些發行的物品被視為是證券，就意味着它們需要去美國證券交易委員會（Securities and Exchange Commission，簡稱SEC）註冊，並接受SEC監管。

在現行的法律框架下，判斷一個產品是否屬於證券主要採用“豪威測試”（Howey Test）。這個測試源於1946年的“SEC訴豪威案”（SEC v.Howey），在該案中，法院認為要判斷特定交易是否構成證券發行需要考慮四個要件：是否存在資金投資；是否投資於共同事業；是否存在對投資利益的期待；是否依賴第三方的努力獲得利益。如果某個金融產品對以上四個問題的回答都是“是”，那它就會被認定為是證券，需要到SEC註冊，並接受SEC監管。根據豪威測試，很多加密通證都存在着被認為是證券的風險。例如，在先前的一個案例中，SEC就據此認定瑞波幣屬於證券，並以“未經註冊發行證券”為由起訴了瑞波的兩名高管。

在法案的這一部分，引入了一個“輔助資產”（ancillary assets）的概念。它被定義為：“通過構成投資合同的安排或計劃，向買賣該資產的人發行、出售或以其他方式提供的一種無形的、可替代的資產”。根據法案的描述，輔助資產不能給予其持有人對任何商業實體的債權、股權、清算權、分紅權或其他金融權利。

法案認為，根據《大宗商品交易法》（Commodity Exchange Act）和《投資公司法》（Investment Company Act）的相關規定，在投資合同項下提供給購買者的輔助資產原則上應該被認定是大宗商品，而不應該被認定為是證券。據此，它們應該歸商品期貨交易委員會（Commodity Futures Trading Commission，簡稱CFTC），而非SEC監管。

需要指出的是，儘管法案認為對輔助資產的管轄權應該主要劃歸CFTC，但仍然認為其他監管機構可以對其保留一定程度的監督和控制。比如，它要求輔助資產的發行方每年兩次向SEC披露其要求的公司基本信息和輔助資產特定信息，只有在符合這些披露要求后輔助資產才會被認定為大宗商品而非證劵。不過，考慮到現實中的一些輔助資產是通過完全去中心化的方式發行的，法案免除了完全去中心化的輔助資產發行方（指“過去12個月內其發行的相關輔助資產的價值不依賴於該發行方或其控制的實體的創業或管理努力”）的披露義務，規定其無需就向SEC進行相關披露。

根據以上論述，我們不難看到，市場上的大多數不具有股權、分紅權等權益的加密資產（包括各種通證）都可以被歸入到輔助資產的範疇，並從法律意義上被視為大宗商品而非證券。所以，其面臨的監管義務將會要少上很多。

（c）負責任的商品創新（Responsible Commodities Innovation）

法案的這一部分主要是接續前一部分，對作為大宗商品的數字資產的相關問題進行了一些規定。具體來說，這部分有如下值得關注的論述：

第一，法案對“數字資產”和“數字資產交易”的監管框架及監管機構進行了明確。

由於法案認為大部分數字資產作為輔助資產，應該被納入大宗商品的範疇，因此對“數字資產”和“數字資產交易”的監管應該被納入《大宗商品交易法》所規定的框架之下，並且CFTC應該對非證券的同質（fungible）數字資產（包括輔助資產）的現貨市場擁有“排他性的管轄權”（exclusive jurisdiction）。此外，法案允許期貨經紀商進行數字資產活動，並明確了資產託管和客戶保護方面的監管要求，而期貨交易本身就是受CFTC監管的。因此，如果法案通過，那麼CFTC就會成為數字資產的主要監管機構。

需要說明的是，法案專門做了說明，數字藏品（digital collectibles）以及“獨有數字資產”（unique digital assets）並不能視為是大宗商品，其監管也不能被列入以上框架。這意味着，《大宗商品交易法》所確立的監管框架並不能覆蓋我們熟悉的NFT，並且CFTC對其也沒有管轄權。

第二，法案對數字交易所的相關問題進行了規定。

法案將數字資產交易所（digital asset exchange）定義為“提供至少一種數字資產交易的交易設施”，並要求它們在提供交易服務之前必須在CFTC進行註冊。法案規定，數字資產交易所只能為不易受操控的數字資產提供交易服務。除非它同時註冊為指定合約市場或掉期合約執行機構，否則不能提供衍生品交易。

法案要求數字資產交易所在提供交易服務時必須對數字資產的目的、創造和釋放過程、共識機制、治理結構、參與和持有者分佈、現有及預期的功能等問題進行細緻考慮。這就使得交易所必須更為審慎地對待數字資產的發行問題，並把控法律風險。

法案對交易所不當利用客戶資金進行了限制，要求加密資產交易所託管的客戶資產必須和自持資產分開管理，嚴禁將客戶資產用作向其他人提供保證金、擔保、抵押或其他目的。

法案要求數字資產交易所必須向CFTC報告，及時向公眾披露有關加密資產的價格、交易量和其他交易數據，建立風險控制制度，具有良好的財務狀況和管理能力，並至少擁有滿足最終的有序清算（orderly wind-down）所需的財務資源。

第三，法案對破產過程中數字資產的待遇問題進行了規定。

法案認為，在破產程序中，數字資產的待遇應該與大宗商品類似，在破產程序中受到類似的保護。

（d）負責任的消費者保護（Responsible Consumer Protection）

這部分主要對提供數字資產服務的機構和人員應該對消費者擔負的責任進行了規定。具體來說，這部分規定了如下重要問題：

第一，數字資產提供商被要求在用戶協議中明確披露與其產品相關的信息，包括破產程序中的資產待遇、虧損風險、費用、贖回等。

第二，數字資產服務提供商被要求向用戶提供數字資產所使用的源代碼及其法律地位的相關信息，包括屬於證券還是屬於商品。

第三，法案要求數字資產服務提供商和用戶就交易結算的終局性條款達成一致，包括數字資產在什麼條件下被視為已完全轉讓。

第四，法案要求對數字資產中介機構和存款機構適用更高標準的披露要求，法案授權聯邦和州的相關政府部門制定具體規則。

第五，法案明確授予個人保留和控制其擁有的數字資產的權利。

（e）負責任的支付創新（Responsible Payment Innovation）

在法案的這一部分，主要對加密支付手段，尤其是支付穩定幣的監管問題作出了規定。由於不久之前，包括UST在內的幾個重要穩定幣陸續“暴雷”，因而這一部分的規定有較強的指向性。具體來說，這一部分有如下主要內容：

第一，對支付穩定幣的發行進行了規定。

法案要求，支付穩定幣的發行人必須滿足如下條件：（1）維持優質的流動性資產，其價值為已發行穩定幣面值的 100%，也就是所有穩定幣必須有相應的足額資產儲備，不允許有低額抵押的穩定幣；（2）必須公開披露支撐穩定幣的資產及其價值；（3）要求有以法幣按面值贖回所有已發行穩定幣的能力。

簡而言之，只有具備存款機構牌照的主體才可以發行穩定幣，並且穩定幣必須以足額等值資產作支撐。應該說，這一要求是非常高的。如果按照這個要求，現有的幾種主要穩定幣都很難滿足。比如，USDT可能會因信息披露問題而遭遇麻煩，而各種算法穩定幣則會因為沒有足額儲備而不合要求。

第二，法案規定要確保現有穩定幣發行人和市場新進者有充分機會，在穩定幣發行方面與現有銀行和信用合作社競爭。根據法案，已經在州層面獲得相關牌照的穩定幣發行人就可以獲得聯邦層面的穩定幣發行所需要的許可。

第三，法案要求財政部下屬的外國資產控制辦公室制定相關指引，明確穩定幣發行人在遵守美國政府制裁令方面的合規責任和義務，以防止外國政府、企業和個人利用穩定幣逃避美國政府制裁。

第四，法案要求總統下屬的行政管理和預算局會同網絡安全和基礎設施安全局局長、國家情報局局長和國防部長，對在美國政府設備上使用數字人民幣制定安全防範措施。

儘管這一條具有很強的反華政治意味，但也從另一面提醒我們，在Web 3.0的競爭中，CBDC或許會是一個重要的競爭戰場。

第五，法案規定貨幣監理署可以特許國家銀行協會發行穩定幣，並制定有關經營範圍、資本充足率、會員出資以及復興方案等規範。這一條，或許是在為美國版CBDC的出台進行準備。

（f）負責任的銀行創新（Responsible Banking Innovation）

法案的這一部分主要對Web 3.0技術應用於銀行業所產生的一系列問題進行規定。具體來說，這部分做出了如下規定：

第一，要求美聯儲理事會對如何利用分佈式賬本技術（Distributed Ledger Technology）來降低存款機構的風險，包括降低結算/操作風險和資本充足要求等問題進行研究。

第二，要求聯邦儲備銀行向包括穩定幣發行機構在內的存款機構提供支付、清算和結算服務。

第三，要求美聯儲理事會應當向包括穩定幣發行機構在內的存款機構發放匯款路由號碼（Routing Transit Number）。

第四，要求聯邦金融機構審查委員會在 18個月內製定存款機構數字資產活動的審查標準。在聯邦法律中首次制定了存款機構資產託管的共同準則。

第五，禁止在存款機構的審查評級中使用聲譽風險。聯邦銀行監管部門要求或命令終止某個客戶賬戶時，應給予適當理由。

（g）負責任的部際協調（Responsible Interagency Coordination）

這部分討論的主要是在發展和監管Web 3.0所產生的各種問題時所涉及的跨部門協調問題。在這一部分，法案主要進行了如下規定：

第一，要求財政部研究與去中心化金融相關的課題。

第二，要求各州銀行監管機構在2年內對數字資產的法律地位採取基本統一的標準。

第三，允許在現有州金融科技沙盒中運營的金融公司在特定的消費者保護和業務規範下，在獲得相應州和聯邦監管機構的批准后，跨州開展業務。

第四，要求聯邦能源監管委員會與CFTC和SEC協商，對數字資產行業的能源消耗進行專題研究，包括挖礦和質押所消耗的能源類型和數量，以及如何使用可再生能源。

第五，要求CFTC和SEC與數字資產中介機構和數字資產行業進行協商，研究數字資產市場的自律監管，並形成設立數字資產協會的提案。

第六，要求 CFTC和SEC與財政部長會商，為數字資產中介機構制定有關網絡安全的全面的原則性的指南，包括安全運營、風險識別和防範、規避制裁和洗錢等。

第七，要求成立旨在研究並向監管機構報告不斷發展的數字資產市場的金融創新諮詢委員會，以便跟進行業和監管需求的變化而調整和修改法規。

加州州長第N-9-22號行政令

無論是拜登的行政令，還是《負責任的金融創新法案》，都是美國聯邦層面的政策嘗試。而在聯邦積極探索相關政策的同時，美國的各州也在積極推出各種政策，以爭奪在Web 3.0領域的先機。其中，2022年5月4日，加州州長加文·紐森姆（Gavin Newsom）簽署的第N-9-22號行政命令是最有代表性的。

這項行政令的主要目的是為 Web 3.0公司創造一個透明的監管和商業環境，並協調聯邦和加州法律，平衡消費者的利益和風險，融入公平、包容和環保等加州的價值觀。加州方面認為，根據該命令和 2020年通過的《加州消費者金融保護法》，該州將為區塊鏈相關公司創造一個“透明和一致的商業環境”。

具體來說，這項行政令強調了七項工作：

第一，加州要為在區塊鏈中運營的公司（包括加密資產和相關金融技術）創造一個透明和一致的商業環境，協調聯邦和加州的法律，平衡消費者的利益和風險，並融入公平、包容和環保等加州價值觀。

第二，加州的政府機構必須參與總統關於數字資產的行政令同步的過程，以收集反饋。在聯邦和州當局之間創造協調的加密資產監管方法。

第三，加州的政府機構必須從廣泛的利益相關者那裡收集潛在區塊鏈應用和商業機遇信息，對加密資產和相關金融技術予以特別關注。這些利益相關者應包括加州內外的公司、弱勢社區、技術專家、風險投資公司、有興趣解決不平等和環境影響的利益相關者以及其他人。

第四，參與公共程序，以制定與聯邦法規方向一致的加密資產綜合監管方案，對消費者進行保護。

第五，通過與華盛頓方面的密切合作，推進總統行政令中的部署，實現並鼓勵監管的明確性。

第六，探索部署區塊鏈技術以解決公共服務和新興需求的機會。與私營部門、學術界和社區合作，提出創新政策、計劃和解決方案的試點，展示用區塊鏈技術應對挑戰的潛力。

第七，識別科學研究和勞動力環境中的蘊含機會，推動區塊鏈技術（包括加密資產）的創新。讓學生接觸新興機會，為新興產業提供動力，並幫助確保公平地獲得經濟利益。

可以看到，作為州一級的政策，加州行政令更多強調了和聯邦層面的配合。與此同時，在監管與發展之間，這個行政令更多突出了對發展的鼓勵。其中，對於創業環境的塑造，以及從研究和勞動力市場挖掘機會等舉措，都是值得我國的地方政府在發展Web 3.0的相關過程中借鑒的。不過，和拜登的行政令一樣，加州的行政令主要還是側重於“務虛”，其主要目的還是建立政策框架。至於具體的政策措施，還有待進一步觀察。