中國虛擬貨幣挖礦，到底有什麼法律後果？

擅長領域：新型經濟類犯罪刑事辯護（涉虛擬幣領域的“幫信罪”、“掩飾隱瞞犯罪”、“組織、領導傳銷活動罪”、“非法經營罪”、“開設賭場罪”等刑事案件）、虛擬貨幣投融資商事糾紛、買賣虛擬幣及外貿外匯等導致銀行卡凍結申訴解凍等業務領域。

摘 要

本文從“開設虛擬幣礦場”與“家庭挖礦”的不同模式；從是否必須“耗費電力能源”挖礦；從《節約能源法》與《刑法》中的“非法經營罪”以及2021年9月人民銀行聯合十部委發行的《關於進一步防範和處置虛擬貨幣交易炒作風險的通知》中的“非法金融活動”等多個角度在國內監管政策整治虛擬貨幣“挖礦”活動形勢下，各個地方政府監管部門迅速行動查處、清退虛擬貨幣“挖礦”項目，一些“礦友”就遇到了“礦場”被查封、“礦機”被沒收甚至罰款等行政處罰，還有部分“礦友”買幾台“礦機”放在自己家裡“挖礦”也被查處處罰並要求籤署保證書或承諾書，保證/承諾不在進行虛擬貨幣“挖礦”活動！

那麼虛擬貨幣“挖礦”活動究竟是不是違法行為？會有什麼法律後果？我們梳理下來，能夠適用於處理虛擬貨幣“挖礦”行為的法律、行政法規、規範性文件主要有以下：

1、《中華人民共和國行政處罰法（2021）》、《中華人民共和國節約能源法（2018）》（以下簡稱《行政處罰法》《節約能源法》）；

2、《國務院關於發布實施<促進產業結構調整暫行規定>的決定（國發〔2005〕40號）》（以下簡稱“2005決定”），發布時間2005年12月2日；

3、《國家發展改革委等部門關於整治虛擬貨幣“挖礦”活動的通知（發改運行〔2021〕1283號）》（以下簡稱“924通知”），發布時間2021年9月24日；

4、《國家發展改革委關於修改<產業結構調整指導目錄（2019年本）>的決定（2021年第49號令）》（以下簡稱“2021決定”），發布時間2021年12月30日。

一、如何正確理解並適用“924通知”？

自“924通知”發布之後，該通知成為各監管部門查處虛擬貨幣“挖礦”活動的重要依據，那麼是不是所有的虛擬貨幣“挖礦”活動，包括通知發布之前已經存在“礦場”項目或者個人“挖礦”行為，都可以按照通知的相關規定予以查處呢？我們認為，不能用“一刀切”的思想查處所有的虛擬貨幣“挖礦”行為，應當有所區分、區別對待、依法處理，理由如下：

第一、通知第一條指明了查處、清退虛擬貨幣“挖礦”活動的根本原因為“能源消耗和碳排放量大，……，加之虛擬貨幣生產、交易環節衍生的風險越發突出，盲目無序發展對推動經濟社會高質量發展和節能減排帶來不利影響”。那麼個人買幾台“礦機”或者“顯卡”在家裡“挖礦”顯然不會造成大量的電力能源消耗和碳排放，結合通知全文的規定可知，查處的主要對象應為大規模的“礦場”或者企業“挖礦”。

第二、通知第二條第二項明確了查處虛擬貨幣“挖礦”活動應當堅持的基本原則：分類處理，區分虛擬貨幣“挖礦”增量和存量項目，禁止新增、加快有序退出存量項目。因此，各地方監管部門在查處虛擬貨幣“挖礦”活動時，不能搞“一刀切”直接予以沒收或者罰款等行政處罰。

第三、通知第三條明確了在整治虛擬貨幣“挖礦”活動中，梳理排查虛擬貨幣“挖礦”存量項目的對象為企業，個人“挖礦”不屬於排查的對象，但是這並不意味着個人“挖礦”無論“礦場”規模大小都不屬於被查處的對象，也不屬於違法行為，這個我們最後再分析。

第四、對於虛擬貨幣“挖礦”存量項目如何“有序退出”？通知第五條第十七項、第十三項規定，按照《產業結構調整指導目錄》規定限期淘汰，在規定的“淘汰期限內”，對存量項目實行差別電價，執行“淘汰類”企業電價，加價標準為每千瓦時0.30元，地方可根據實際情況進一步提高加價標準。對不按期淘汰的企業，依據國家有關法律法規責令其停產或予以關閉。因此，對於2021年9月24日之前存量的企業“挖礦”項目，監管部門可以規定合理的清退期限，在規定的期限內，可以加收電價，但是不得給予沒收、罰款等行政處罰，否則就屬於行政違法行為。

二、適用上如何銜接“924通知”與“2005決定”

“924通知”第四條第七項規定：將虛擬貨幣“挖礦”活動列為淘汰類產業。將“虛擬貨幣‘挖礦’活動”增補列入《產業結構調整指導目錄（2019年本）》“淘汰類”。在增補列入前，將虛擬貨幣“挖礦”項目視同淘汰類產業處理，按照《國務院關於發布實施<促進產業結構調整暫行規定>的決定》（國發﹝2005﹞40號）有關規定禁止.

本條明確了，2021年12月30日國家發改委發布“2021決定”正式修訂《產業結構調整指導目錄（2019年本）》將虛擬貨幣“挖礦”項目列為淘汰類產業之前，適用“2005決定”相關禁止投資的規定處理虛擬貨幣“挖礦”項目。

“2005決定”（《促進產業結構調整暫行規定》）在效力層級上屬於行政法規。本法第十二條第二款規定“《產業結構調整指導目錄》由發展改革委會同國務院有關部門依據國家有關法律法規制訂，經國務院批准后公布”。因此，《產業結構調整指導目錄（2019年本）》在效力層級上屬於部門規章，須按照法定程序進行修訂。第十二條第三款規定“《產業結構調整指導目錄》原則上適用於我國境內的各類企業”，因此適用的主要對象是企業“挖礦”行為。

“2005決定”第十九條規定：對淘汰類項目，禁止投資。……各地區、各部門和有關企業要採取有力措施，按規定限期淘汰。在淘汰期限內國家價格主管部門可提高供電價格。……對不按期淘汰生產工藝技術、裝備和產品的企業，地方各級人民政府及有關部門要依據國家有關法律法規責令其停產或予以關閉。

由上述分析可知，《產業結構調整指導目錄（2019年本）》適用對象為企業，規範的是企業行為，國家發改委修訂之前，適用“2005決定”第十九條規定，禁止投資，企業已投資的“挖礦”項目，限期淘汰，不按期淘汰的企業，依法責令停產或關閉；國家發改委修訂之後，按照目錄所屬行業的相關法律法規規定處理企業“挖礦”項目；個人“挖礦”行為不適用《產業結構調整指導目錄（2019年本）》關於淘汰類產業的規定，也不適用相關行業法律法規的規定。如果按照《產業結構調整指導目錄（2019年本）》規定虛擬貨幣“挖礦”為淘汰類產業，將“礦機”視為國家明令淘汰的用能設備，並適用《節約能源法》第七十一條進行處罰，那麼處罰的對象僅限企業，不適用於個人。

三、個人“挖礦”行為是否屬於違法犯罪行為？

（一）個人“挖礦”行為是否屬於違法行為？

上文我們分析了按照《產業結構調整指導目錄（2019年本）》規定“挖礦”為淘汰類產業，視“礦機”為國家明令淘汰的用能設備，並適用《節約能源法》第七十一條進行行政處罰，處罰的對象僅限企業，不適用於個人。那麼個人“挖礦”是否違法？處罰依據又有哪些？

“924通知”等行政監管政策明確整治虛擬貨幣“挖礦”活動，監管政策屬於行政管理秩序，個人、企業在“924通知”發布之後繼續實施“挖礦”活動的，屬於故意違反行政管理秩序，依據《行政處罰法》第四條的規定由行政機關依法進行處罰。但是進行處罰時應當注意處罰時效及“法不溯及既往原則”，即只能對通知發布之後繼續實施的行為進行處罰，而不能對通知發布之前的行為進行處罰。

故而各地方監管部門在適用“924通知”查處、清退虛擬貨幣“挖礦”活動時，依法應區分是存量項目還是新增項目？是企業挖礦還是個人挖礦？是大規模的“礦場”還是僅僅幾台“礦機”或者電腦顯卡？在作出行政處罰決定之前，應當嚴格界定被處罰對象是否屬於法定追責對象，被處罰行為是否屬於法定違法行為。尤其在查處個人“挖礦”行為時，更應當準確界定是否達到課處行政處罰的程度？即使依法應當給予行政處罰，也不應當機械的甚至錯誤的直接適用《節約能源法》第七十一條，不分行為性質輕重、不分違法後果及損害程度大小、不分適用對象是否正確，籠統的給予沒收的行政處罰，而應當首先適用《行政處罰法》第九條的規定，給予警告、通報批評、罰款等行政處罰，當前述處罰不足以懲戒違法行為及其後果時，在考慮適用更重的沒收處罰。如果不論個人“挖礦”還是企業“挖礦”、不論“礦場”規模大小、不論“礦機”數量多少等，一律給予沒收的行政處罰，執行“一刀切”的處理方式，那麼行政處罰決定既違反了比例原則、損害最小等行政基本原則，也會涉嫌行政違法行為，更無法體現行政執法的公正性、公平性、合法性、合理性，被處罰對象依法可以提起行政複議或者行政訴訟進行權利救濟。

（二）個人“挖礦”行為是否涉嫌犯罪？

“924通知”第五條第十六項規定“嚴厲打擊各類以虛擬貨幣‘挖礦’名義開展的非法集資和非法發行證券活動”，利用虛擬貨幣“挖礦”實施各類犯罪活動必然會受到刑事制裁，那麼單純的個人“挖礦”行為是否涉嫌非法經營罪呢？

《刑法》第二百二十五條關於非法經營罪的規定：違反國家規定，有下列非法經營行為之一，擾亂市場秩序，情節嚴重的，處五年以下有期徒刑或者拘役，並處或者單處違法所得一倍以上五倍以下罰金；情節特別嚴重的，處五年以上有期徒刑，並處違法所得一倍以上五倍以下罰金或者沒收財產：

（一）未經許可經營法律、行政法規規定的專營、專賣物品或者其他限制買賣的物品的；

（二）買賣進出口許可證、進出口原產地證明以及其他法律、行政法規規定的經營許可證或者批准文件的；

（三）未經國家有關主管部門批准非法經營證券、期貨、保險業務的，或者非法從事資金支付結算業務的；

（四）其他嚴重擾亂市場秩序的非法經營行為。

根據上述《刑法》條文可知，非法經營罪的經營行為屬於法律、行政法規規定的需要政府監管部門特別許可后才可以開展經營活動的經營行為，未經特別許可就開展相關經營活動的，涉嫌非法經營罪。此外，如果是法律、行政法規禁止的經營行為，同樣涉嫌非法經營罪。那麼個人“挖礦”行為是否屬於“非法經營行為”呢？

虛擬貨幣“挖礦”行為屬於《促進產業結構調整暫行規定》（“2005決定”，行政法規）和《產業結構調整指導目錄（2019年本）》（性質上屬於部門規章）規定的淘汰類產業，即禁止經營的行業，因此虛擬貨幣“挖礦”行為屬於行政法規禁止的行為。但是“挖礦”行為不屬於“經營行為”，目前我國現行有效的法律、行政法規等並沒有對“經營行為”給出明確的定義，我們參照《消費者權益保護法》第三條的規定可知，經營行為是指提供商品或服務，而“挖礦”的過程是“生產”虛擬貨幣，類似於生產商品，且我國現行有效的法律法規及監管政策均沒有明確認可虛擬貨幣為商品或虛擬商品。因此，“挖礦”行為，包括個人“挖礦”和企業“挖礦”，均不屬於非法經營行為，不構成非法經營罪

四、部分省政府發改委關於虛擬貨幣“挖礦”的規定

（一）、內蒙古自治區發改委關於虛擬貨幣“挖礦”的規定

2021年5月18日，內蒙古自治區能耗雙控應急指揮部辦公室發布《關於設立虛擬貨幣“挖礦”企業舉報平台的公告》，全面受理關於虛擬貨幣“挖礦”企業問題信訪舉報，並公布舉報方式。

2021年5月26日，內蒙古自治區發改委首先發布《關於堅決打擊懲戒虛擬貨幣“挖礦”行為八項措施（徵求意見稿）》，對涉及虛擬貨幣“挖礦”企業、個人的各類違法行為處罰依據公開徵求意見。

2022年1月20日，內蒙古自治區發改委、工信廳聯合發布《關於虛擬貨幣“挖礦”用電實行差別電價政策的通知（內發改價費字〔2022〕115號）》，規定：（1）將虛擬貨幣“挖礦”項目納入差別電價政策實施範圍，執行“淘汰類”企業電價，加價標準為每千瓦時1元；（2）禁止虛擬貨幣“挖礦”項目參與電力市場交易。禁止虛擬貨幣“挖礦”項目以任何方式享受電力市場讓利；（3）禁止擅自接入電價低的供電線路進行虛擬貨幣“挖礦”。

目前內蒙古自治區發改委等部門並未發布關於打擊虛擬貨幣“挖礦”的相關規範性文件，其轄區內查處、清退“礦場”依據國家發改委制定的“924通知”等相關規定。

（二）浙江省發改委關於虛擬貨幣“挖礦”的規定

2022年2月14日，浙江省發改委發布《關於虛擬貨幣“挖礦”用電實行差別電價政策有關事項的通知（浙發改價格函〔2022〕69號）》，規定：（1）虛擬貨幣“挖礦”用電實行差別電價，加價標準為每千瓦時0.50元；（2）針對同一電力用戶，若存在虛擬貨幣“挖礦”用電與其他用電混用的，其全部用電量執行差別電價政策。

2022年3月29日，浙江省發改委、司法廳聯合發布《關於整治虛擬貨幣“挖礦”設備的通知（浙發改能源〔2022〕77號）》，規定：（1）“挖礦”設備包含電子計算設備（如顯卡、主板等）、“挖礦”軟件和礦池訪問記錄，包括但不限於現場可編程門陣列（FPGA）礦機、中央處理器（CPU）礦機、顯卡（GPU）礦機、應用型專用集成電路（ASIC）礦機等；（2）按照《產業結構調整指導目錄（2019年本）》和《節約能源法》有關規定，對虛擬貨幣“挖礦”設備即行停止使用並依法予以沒收。企業參與虛擬貨幣“挖礦”活動且情節嚴重的，報請同級人民政府按照國務院規定的權限責令停業整頓或者關閉。

該通知第一條對“挖礦”設備進行了列舉式定義，即對“礦機”進行定義，與上一級規範性文件國家發改委發布的“924通知”對“挖礦”活動的定義不同，尚不確定其對“礦機”的定義是否超出“924通知”對“挖礦”活動的定義範疇；該通知第二條規定依據《產業結構調整指導目錄（2019年本）》和《節約能源法》的有關規定對虛擬貨幣“挖礦”設備即行停止使用並依法予以沒收，本條規定對虛擬貨幣“挖礦”活動直接給予沒收“礦機”的行政處罰，與國家發改委“924通知”規定的區分處理原則相違背，且不符合行政處罰根據違法行為情節輕重依法給予適當性處罰的原則，未能體現行政處罰決定的合理性。

（三）海南省發改委關於虛擬貨幣“挖礦”的規定

2021年12月3日，海南省發改委發布《關於虛擬貨幣“挖礦”用電實行差別電價政策有關問題的通知》規定：（1）將虛擬貨幣“挖礦”活動列為淘汰類產業，實行差別電價，加價標準為每千瓦時0.80元；（2）不允許虛擬貨幣“挖礦”用戶直接參与電力市場交易、不允許虛擬貨幣“挖礦”用戶以任何方式享受電力市場讓利（不能享受電價補貼）。

除上述通知外，海南省發改委等部門並未發布關於查處、清退虛擬貨幣“挖礦”活動的相關規範性文件，其轄區內處理虛擬貨幣“礦場”依據國家發改委制定的“924通知”等相關規定。

（四）四川省發改委關於虛擬貨幣“挖礦”的規定

2022年2月17日，四川省發改委發布《關於公布整治虛擬貨幣“挖礦”活動舉報方式的公告》，鼓勵舉報虛擬貨幣“挖礦”活動相關線索並公布舉報方式。

2022年4月15日，四川省發改委發布《關於加大整治力度對關停虛擬貨幣“挖礦”項目實用電量執行差別電價的通知（川發改價格規〔2022〕186號）》規定：（1）對虛擬貨幣“挖礦”活動的各類用電量執行差別電價，加價標準為每千瓦時2元，計量時間從“挖礦”行為開始之日起（開始之日確定在本通知印發之日前的，計量時間從發文之日起算），至“挖礦”行為終止之日止；（2）本通知自印發之日起施行，有效期5年。

除上述通知、公告外，四川省發改委等部門並未發布關於查處、清退虛擬貨幣“挖礦”活動的相關規範性文件，其轄區內處理虛擬貨幣“礦場”依據國家發改委制定的“924通知”等相關規定。

除上述四省外，其他省份監管部門並未發布專門適用於整治擬貨幣“挖礦”活動的相關規範性文件，其轄區內處理虛擬貨幣“礦場”活動主要依據國家發改委等制定的“924通知”等相關規定。

五、寫在最後

針對虛擬貨幣“挖礦”活動，國家發改委等部門及省級政府監管部門發布了一系列查處、清退政策文件。行政機關在查處、清退虛擬貨幣“挖礦”項目時應當準確引用相關法律法規，根據行為性質及違法後果的嚴重程度依法作出合法、合理的行政處罰決定，避免“運動式”執法、“一刀切”執法，在行政執法的過程中也應注重保護當事人的合法權益。

結合“924通知”等相關法律法規規定，我們在本文中分析了虛擬貨幣“挖礦”行為的違法主體及適用的行政處罰方式，以及個人“挖礦”行為一般情況下不應當直接適用《節約能源法》第七十一條的規定給予沒收設備的行政處罰等。但是我們仍然強烈建議“礦友”們要積極支持並響應國家各級政府監管部門依法查處、清退虛擬貨幣“挖礦”活動的政策，積極主動配合各級監管部門儘早清退“挖礦”設備及“礦場”，充分認識到監管部門堅決查處、清退虛擬貨幣“挖礦”項目的目的是為了保護公民財產權益及公共利益，高度警惕利用虛擬貨幣“挖礦”活動實施的詐騙、非法集資等違法犯罪活動，以免遭受財產損失。

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