撰文：崔晨， 就職於 HashKey Capital Research
審核：鄒傳偉，萬向區塊鏈首席經濟學家
近期幣安美國 CEO Brian Brooks 和 Coinbase 產品和資本市場副總裁 Brett Redfearn 均在任職四個月後離職，這兩人曾分別就職於 OCC 和 SEC，都是前美國政府官員。美國交易平台高管的人事變動是否意味着監管方將對加密資產市場採取行動，這是大家最關注的話題之一。本文將從近期美國監管機構的表態以及施行的監管方案出發，對加密資產市場將要面臨的監管措施進行預判，主要在投資者保護和稅收兩個角度進行說明。
投資者保護
保護投資者，維護公平穩定高效的市場和促進資本形成是證券監管機構 SEC 的職責，即在市場平穩的情況下，既要保護投資者不被詐騙，又要保證公司能夠籌集資金。加密資產市場頻繁發生投資和募資行為，充斥着操縱和欺詐，自然成為 SEC 的重點關注對象。操縱和欺詐行為包括違法發行證券，信息披露不透明，使用虛假信息，操縱加密資產價格，盜取他人資產等。在此背景下，目前監管所關注的多為投資者保護方向。在加密資產領域，雖然美國還未確定相關立法，但 SEC 新任主席 Gary Gensler 頻繁對加密資產公開表態，預計接下來仍持續對與證券相關的代幣活動進行監管。
對於代幣發行，SEC 推出過關於 token 的監管指導方針，已經形成了較為完善的監管方案。方針中提到使用 Howey 測試判斷 token 的屬性。Howey 測試的內容是 「眾多投資人出自投資共同的項目，投資人不直接參与經營，但投資目的是通過他人經營而獲利」，只要滿足這些條件，無論是否發行了證券這一載體，都達到了投資合同的標準，歸為 SEC 的監管範圍。如果被判斷為證券型代幣，則需要按照證券法的規定進行信息披露和註冊，或取得相關的豁免條例后才可發行。除了比特幣和以太坊以及穩定幣明確為非證券型代幣外，其他代幣都被判定為證券的可能。SEC 會首選涉嫌欺詐以及對投資人有重大傷害的項目進行起訴，目前還沒有敗訴過。
代幣發行如果要免於 SEC 監管，需要擺脫證券身份。大多數的加密資產項目不可避免地會接受投資人出資，並讓其他投資人獲利。但如果項目完全去中心化，通過全體成員通過自治的方式運營，應該就能不算作證券。出於鼓勵創新的目的，SEC 專員 Hester Peirce 提出了監管安全港規則，允許代幣在不向 SEC 註冊的情況下發行，具有三年的寬限期，要求三年後可以實現功能和網絡的去中心化。安全港法案是在加密資產領域對證券法的完善。即使如此，大多數項目人難以在三年內達到目標。
在確認代幣證券屬性后，監管重點還包括與證券型代幣的活動，這歸屬於 SEC 的監管方範圍內。買、賣和借貸行為，涉及加密資產交易、借貸平台和 DeFi 平台，合成證券或者以錨定證券的 DeFi 平台也在 SEC 的監管之下。雖然在證券法已經對證券交易提出了監管要求，但加密資產交易平台與證券交易所有很大不同，例如無經紀商模式的二十四小時交易，涉及代幣託管等。DeFi 平台與傳統模式的區別更大，可以實現無需身份驗證，跨地域交易。DeFi 還面臨更複雜的監管問題，例如鏈上安全，監管主體等。這些運營模式為中心化或去中心化的平台，是 SEC 接下來的監管目標，要求平台在 SEC 註冊。在目前證券法的基礎上，將完善加密資產交易平台的內容，例如保證用戶代幣安全，禁止內部操縱行為等。合規 DeFi 平台也是接下來的發展方向，例如增加代幣上線審核制度，增加 KYC 功能滿足監管要求可能是未來趨勢。從 Uniswap、Aave 的隱藏代幣和機構 KYC 可以看到，有些 DeFi 平台已經進行了初步嘗試。
SEC 的監管權力限於與證券相關的部分，關於商品和期貨交易部分歸屬於 CFTC （商品期貨交易委員會）的管轄範圍。比特幣和以太坊確認不具有證券屬性后，與之有關的交易監管由 CFTC 負責。在美國從事加密資產衍生品交易所需要獲得 CFTC 的批准以及取得衍生品清算組織許可證（DCO）和指定合約市場牌照（DCN）兩個牌照。美國境內已經有獲得批准的合規交易所，分別是芝加哥期貨交易所（CME）和 Bakkt。
同樣的，目前存在大量未在 CFTC 註冊的，向美國用戶開放的期貨交易平台，接下來他們將成為 CFTC 的打擊對象，例如 BitMEX 以未註冊為期貨委員會交易商和未對用戶進行 KYC 等理由被起訴。同樣的 DeFi 中的期貨交易不符合 CFTC 規定，他們也會成為 CFTC 的監管對象。尤其是項目還未實現去中心化，CFTC 可以對 DeFi 的運營主體進行溝通和起訴，例如 dYdX 就主動與 CFTC 進行溝通。原有的監管方式可以應用於其他中心化交易平台，但對於 DeFi 而言，在已有法案的基礎上改進會更適合於智能合約和預言機的場景。在拜登提名的新 CTFC 主席 Rostin Behnam 上任后，未來必將針對加密資產市場中不合規的期貨交易採取措施。
上文中提到 SEC 和 CFTC 的政策都是以保護投資者為主，而為了向投資者提供參與的自由，監管方通常不會直接禁止某些創新。例如 Coinbase 作為交易貨幣交易平台就在美國境內做到了合規且完成上市，當然他們也付出了代價，例如嚴控代幣的交易種類。對於上線證券型代幣的加密資產交易平台，他們的運營方式與傳統證券交易所有很大不同。尤其是 DeFi 應用部署在區塊鏈上，團隊操縱、黑客攻擊等行為難以制止，尤其是近期還出現了 6 億美元的黑客盜竊案，監管措施刻不容緩。
總的來說，在投資者保護方面，美國監管可能採取的措施包括：
完善關於證券型加密資產發行的立法
對於代幣發行來說，證券法已經指明了監管方案，但為了鼓勵初創企業的創新，未來會有完善。例如安全港法案，發行方註冊證券有三年的寬限期，如果實現完全去中心化的網絡則可以免於證券法監管。
對中心化加密資產交易平台的監管
對於 SEC 而言，上線證券型代幣的交易平台歸屬於其監管範圍。如果未註冊，SEC 有起訴的權力。加密資產交易平台與傳統證券交易所有很大不同，推動相關立法也是 SEC 接下來的工作。同樣的，在美國開展商品期貨交易的服務需要在 CFTC 註冊，獲得牌照后才可展業。對加密資產期貨平台的打擊仍是 CFTC 接下來的目標。
對 DeFi 平台的監管
雖然 DeFi 部署在鏈上，但運營團隊幾乎都是在社區活躍的，監管方可以找到實體進行溝通。未來針對 DeFi 平台的監管方向主要針對上線代幣、運營要求、用戶 KYC 等方面。與加密資產交易所相同，完善相關立法是需要推動的。
稅收
近期美國參議院通過了基礎建設投資和就業法案（下文稱基建法案），下一步將交於眾議院討論，有望在不久后通過。法案包括約一萬億美元預算的基礎設施建設，用於改善道路橋樑、港口機場、鐵路、通信設施等。加密資產行業的稅收算作這筆預算支出的來源，預計為 280 億美元。如何在總市值約為兩萬億美元的加密資產市場中，在美國徵收占市值 1% 以上的稅款，是 IRS （美國國家稅務局）的責任。這意味着 IRS 將更關注加密資產行業，會出台更詳細的稅收條款以及更嚴厲的監管。
IRS 每年的稅款缺口連年增長，在過去的十年中規模翻了一倍，預計接下來十年的逃稅規模為 7 萬億美元。在打擊逃稅問題上，加密資產是重點關注對象，尤其在市場規模不斷擴大時。交易行為的獲利是 IRS 重點關注的問題，尤其是在加密資產價格上行的過程。無論加密資產在 SEC 或 CFTC 的定性如何，用戶的交易行為都需要徵收資本利得稅。以持幣時間為標準劃分，持幣時間短的話會視為短期資本收益徵收更高的稅率。交易場所是 IRS 重點監督對象，除了平台自身需要納稅之外，其中的用戶還需要繳納稅款。涉及到的交易場所包括交易平台和 DeFi 平台，其中的客戶信息是 IRS 在監督個人納稅所需要的， Coinbase 是最初配合監管的交易平台，很早之前就已經向 IRS 報告了所有的交易記錄。除此之外，近期 IRS 還通過起訴獲得了支付公司 Circle 和交易平台 Kraken 的超過兩萬美元的客戶資料。
用戶需要根據投資收益進行稅務申報，在稅表上醒目位置的提示讓公民難以迴避這個問題。除了獲得交易平台的用戶信息，IRS 還會使用訪談、搜索、社交媒體以及銀行、信用卡和 Paypal 等交易記錄來核查用戶是否偷稅漏稅，以及使用一種對錢包的分析方法來查找其中是否有交易行為。除此之外，對高收入人群加稅會影響到加密資產參與者。拜登政府主張增加高收入人群的稅率，未來可能會提高長期資本收益的最高稅率以及提高年收入 40 萬美元以上的人的稅率。
在基建法案中提出要對加密資產行業中作為經紀商（broker）的運營者徵稅，但定義過於寬泛，提供為另一個人實現數字資產轉移服務的都算作經濟商。這遭到了很多加密資產行業人士的反對，但與此相關的修正案沒有獲得通過，也就是可能節點運營商、錢包服務商以及軟件供應商等角色會成為徵稅對象。
上文中提到，在增加加密資產行業稅收方面，從來源上可以分為對已有渠道的加強監管與新渠道的拓寬。網絡違法事件，尤其是跨國違法案件中會有涉及到加密資產的內容。在與聯邦調查局，國土安全局等政府機構聯合，打擊與逃稅、虛假納稅申報和洗錢相關的犯罪時，IRS 的網絡犯罪部門在 2019、2020、和 2021 財年分別查獲了 70 萬、1.37 億和 12 億美元的加密資產，這與加密資產行業的市場規模有關，也離不開 IRS 打擊稅務相關違法犯罪的決心。
總結下來，針對投資者保護美國監管可能採取的措施包括：
增加對應繳稅收的督察力度
IRS 未來會加大對逃稅的審查力度，盡量搜集更多用戶信息用於核查是否存在逃稅情況，這需要加密資產服務商的配合。拜登政府要求加強國際間合作，在美外國人的用戶信息也會成為 IRS 審查的對象。
擴大加密資產領域中稅務的徵收範圍
在基建法案通過後，根據其中對加密資產領域徵稅的描述，將要擴大目前的徵收範圍，節點運營商、錢包服務商等角色會被納入徵稅範圍。
思考與總結
在接下來美國監管對加密資產市場採取的措施中，SEC、CFTC 和 IRS 三家政府機構將發揮重要作用。SEC 主要對歸為證券的代幣以及涉及證券型代幣的場景進行監管，重點依據是 Howey 測試，CFTC 主要的監管內容為商品期貨交易，這兩者的目標主要在保護投資者方面。IRS 的工作重點是稅務，在基建法案通過後，IRS 將在重點在在監管逃稅行為和擴大稅收範圍方面採取措施。
這三家機構職責明確相互獨立，不過交易平台是所有機構將要重點監管的對象，涉及的問題包括上線證券型代幣、違法開展期貨交易以及提供用戶信息。除此之外，DeFi 平台也會成為監管的下一步目標，監管方需要平台對用戶進行 KYC，要求 DeFi 依法註冊。雖然 DeFi 應用難於監管，但 DeFi 的運營團隊通常在真實世界中並不匿名，因此監管方能夠與 DeFi 團隊溝通。現實中幾乎不存在極致匿名的團隊，在監管要求下，未來合規 DeFi 平台或成為可能。
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