本文為美聯儲理事Lael Brainard在CoinDesk 2021 Conference大會上的演講
編譯：劉斌 中國（上海）自貿區研究院金融研究室主任
技術正在推動美國支付系統發生巨大變化，這是影響每個人的重要基礎設施。新冠肺炎流行加速了向非接觸式交易的遷移，並強調了所有人獲得安全、及時和低成本支付的重要性。隨着技術平台將私人數字貨幣引入美國支付系統，以及外國當局探索央行數字貨幣 (CBDC) 在跨境支付中的潛力，美聯儲正在加緊對 CBDC 的研究和公眾參與。正如鮑威爾主席上周所討論的那樣，公眾參與的一個重要早期步驟是計劃在今年夏天發布一份討論文件，以闡述美聯儲目前對數字支付的看法，特別關注在美國與 CBDC 相關的好處和風險。
加強對 CBDC 的關注
四個方面發展——數字私人貨幣的作用越來越大、向數字支付的遷移、在跨境支付中使用外國 CBDC 的計劃以及對金融排斥的擔憂——正在強化我們對 CBDC 的關注。
首先，一些技術平台正在開發用於支付網絡的穩定幣。穩定幣是一種數字資產，其價值以某種方式與傳統的價值儲存方式掛鈎，例如政府發行的法定貨幣或黃金。根據穩定幣所關聯的資產、用戶使用穩定幣兌換換取錨定資產的能力、是否允許非託管錢包以及中央發行人有責任兌現贖回權的程度方面等方面存在的不同，不同穩定幣之間差異很大。與央行法定貨幣不同，穩定幣沒有法定貨幣地位。根據背後的安排，有些穩定幣可能使消費者和企業面臨風險。如果被廣泛採用，穩定幣可以作為以新的私人貨幣形式為導向的替代支付系統的基礎。鑒於與實現支付規模相關的網絡外部性，存在一種風險，即廣泛使用私人貨幣進行消費者支付可能會使美國支付系統的某些部分碎片化，從而給家庭和企業帶來負擔並增加成本。私人貨幣佔主導地位可能會帶來消費者保護和金融穩定風險，因為它們具有潛在的波動性和類似擠兌行為的風險。事實上，在 19 世紀美國私人紙幣發行人之間存在激烈競爭的時期，從現在來看其支付系統因低效率、欺詐和不穩定而臭名昭著。私人資金佔主導地位可能會帶來消費者保護和金融穩定風險，因為它們具有潛在的波動性和類似奔跑行為的風險。事實上，在 19 世紀美國私人紙幣發行人之間存在激烈競爭的時期，現在因支付系統的低效率、欺詐和不穩定而臭名昭著。這導致需要由國家政府支持的統一形式的貨幣。
其次，新冠肺炎疫情流行加速了向數字支付的遷移。甚至在疫情流行之前，瑞典等一些國家就已經看到從現金支付向數字支付的明顯遷移。在某種程度上，數字支付排擠了現金的使用，這引發了一個問題，那就是如何確保消費者能夠安全獲得中央銀行貨幣。在美國，疫情流行導致加速向數字支付遷移以及對現金的需求增加。雖然現金的使用在某些時候激增，但消費者和企業已經明顯轉向通過電子支付促進的非接觸式交易。美聯儲仍然致力於確保公眾能夠獲得安全、可靠的支付方式，包括現金。作為這一承諾的一部分，我們必須探索並嘗試預測隨着時間的推移，家庭和企業的需求和偏好可能會在多大程度上進一步遷移到數字支付。
第三，一些國外地區和國家選擇開發並在某些情況下部署自己的CBDC。儘管每個國家都將根據其獨特的國內條件決定是否發行 CBDC，但在一個司法管轄區發行 CBDC 及其在跨境支付中的突出用途，可能會對全球產生重大影響。鑒於 CBDC 在跨境支付中獲得突出地位的潛力以及美元的儲備貨幣作用，美國參與制定跨境標準至關重要。
最後，這場大流行凸顯了所有美國人獲得及時、安全、高效和可負擔的支付的重要性，以及與沒有銀行賬戶和銀行服務不足相關的高昂成本。雖然大部分疫情救濟金通過直接存入銀行賬戶迅速轉移，但以預付借記卡和支票的形式向那些在國稅局沒有最新銀行賬戶信息的家庭分發救濟金需要數周時間。向這些家庭支付救濟金的挑戰凸顯了通過數字方式更快、更便宜、更無縫地交付資金款項的好處。
政策考慮
在對 CBDC 的任何評估中，重要的是要清楚 CBDC 將提供哪些超出當前和新興支付選項的好處、CBDC 可能帶來的成本和風險，以及它可能如何影響更廣泛的政策目標。我將簡要討論幾個最突出的考慮因素。
保留獲得安全中央銀行貨幣的一般途徑
中央銀行貨幣對於支付系統很重要，因為它代表了一種安全的結算資產，允許用戶交換中央銀行負債而無需擔心流動性和信用風險。消費者和企業通常不會考慮他們使用的貨幣是央行的負債（如現金）還是商業銀行的負債（如銀行存款）。這主要是因為由於提供了聯邦存款保險和銀行監管，這兩者在大多數情況下可以無縫互換，為消費者和企業提供保護。參考法定貨幣的新形式的私人貨幣（如穩定幣）能否提供與銀行存款或法定貨幣相同級別的保護，這一點並不明顯。儘管各種聯邦和州法律都為用戶制定了保護措施，私人貨幣的非銀行發行人不像銀行那樣受到監管，存儲在這些系統中的價值不受聯邦存款保險公司直接保險的保護，消費者可能面臨發行人無法履行其債務的風險。新形式的私人貨幣可能會以新的方式將交易對手風險引入支付系統，這可能會導致消費者保護面臨威脅，或者在更大範圍內導致更廣泛的金融穩定風險。
相比之下，數字美元將是一種以數字形式發行的新型中央銀行貨幣，供公眾使用。通過在數字支付系統中引入可供家庭和企業使用的安全中央銀行貨幣，CBDC 將降低交易對手風險以及相關的消費者保護和金融穩定風險。
提高效率一個預期的好處是 CBDC 將減少甚至消除支付、清算和結算方面的運營和財務效率低下或其他摩擦。今天，消費者和企業在支付后獲得資金的速度可能會有很大差異，在依賴某些工具（例如支票）時長達幾天，在實時支付系統中則為幾秒鐘。技術進步，包括分佈式賬本和智能合約的使用，可能有可能從根本上改變支付活動的方式以及金融中介和基礎設施的作用。CBDC 的引入可能為美國零售支付的有益創新和競爭提供重要基礎。
最直接的是，隨着 FedNow SM服務的推出，我們正在邁出關鍵的一步，以建立強大的基礎，這是一種新的即時支付基礎設施，計劃在兩年內投入生產。FedNow 服務將使美國各地各種規模和社區的銀行能夠全天候、全年無休地提供安全高效的即時支付服務。通過使用該服務的銀行，消費者和企業將能夠方便地發送和接收付款，例如在移動設備上，收款人將可以立即獲得資金。
促進競爭和多樣性並降低交易成本
如今，某些零售支付交易的成本很高，而且對最終用戶而言並不總是透明的。各種支付提供商和支付類型之間的競爭有可能增加企業和消費者的選擇，降低交易成本並促進最終用戶服務的創新，儘管它也可能導致當前支付系統的碎片化。通過提供數字形式的安全中央銀行貨幣，CBDC 可以為私營部門競爭的蓬勃發展奠定重要基礎。
減少跨境摩擦
跨境支付，例如匯款，是數字貨幣最引人注目的用例之一。眾所周知，跨境支付的中介鏈長、複雜、成本高且不透明。數字化以及中間商數量的減少，在降低跨境支付所需的成本、不透明度和時間方面具有相當大的潛力。雖然引入 CBDC 可能是解決方案的一部分，但需要在標準制定和防止非法活動方面進行國際合作，以實現成本、及時性和透明度的實質性改進。
我們正在通過國際清算銀行、支付和市場基礎設施委員會以及 G7 與國際同行合作，以確保美國與國外 CBDC 相關的發展保持同步。我們正在參與多項國際努力，以提高跨境支付的透明度、及時性和成本效益。鑒於美元作為儲備貨幣的重要作用，從一開始就參與制定可能適用於 CBDC 的任何國際標準非常重要。
補充貨幣和銀行存款任何支付創新的指導原則是它應該改進現有的支付系統。消費者可以通過私人銀行賬戶和中央銀行發行的貨幣獲得可靠的貨幣，這些貨幣構成了當前零售支付系統的基礎。任何 CBDC 的設計都應該補充而不是取代貨幣和銀行賬戶。
保持金融穩定和貨幣政策傳導
CBDC 的引入有可能產生廣泛的影響，關於 CBDC 如何影響金融穩定和貨幣政策傳導存在懸而未決的問題。一些研究表明，引入 CBDC 可能會增加在金融壓力時刻導致存款逃離弱勢銀行轉而持有 CBDC 的風險。其他研究表明，競爭的加劇可能會導致交易賬戶的條款更具吸引力，以及銀行系統存款的整體增加。銀行在信貸中介和貨幣政策傳導以及支付方面發揮着關鍵作用。因此，任何 CBDC 的設計都需要包括防止銀行脫媒和更廣泛地保護貨幣政策傳導的保障措施。雖然考慮 CBDC 可能導致與當前支付系統相關的風險的方式至關重要，但相對於私人貨幣佔主導地位的支付系統，它可能會增加彈性。
保護隱私和金融完整性
任何 CBDC 的設計都需要既保護家庭支付交易的隱私，又防止和追蹤非法活動以維護金融系統的完整性，這將需要對身份進行數字驗證。有多種方法可以保護支付交易的隱私，同時識別和防止非法活動並驗證數字身份。實現這些關鍵目標將需要跨政府機構合作分配角色和職責，以防止非法交易，並明確確定如何保護消費者金融數據。
提高金融包容性
今天，5.4% 的美國家庭無法使用銀行賬戶以及其提供的相關支付選項，截至 2017年，還有 18.7% 的家庭銀行服務不夠。無法使用銀行賬戶給這些家庭帶來了沉重的負擔，他們的財務彈性往往很脆弱。在疫情最嚴重的時候，家庭難以獲得救濟金相關的挑戰凸顯了所有家庭都擁有交易賬戶的重要性。美聯儲關於加強《社區再投資法案》的提議強調了銀行為銀行服務不到和銀行服務不夠的社區提供免費、低收費賬戶和其他銀行服務的價值。FedNow 的一個核心目標是通過存款機構提供對即時支付系統的無處不在的訪問。
CBDC 可能是應對實現無處不在的帳戶訪問這一挑戰的更廣泛解決方案的一部分。根據設計，CBDC 可能有能力降低交易成本並增加對數字支付的訪問。在緊急情況下，CBDC 可以提供一種快速直接轉移資金的機制，為最需要幫助的人提供快速救助。更廣泛的金融包容性解決方案還需要解決維護交易賬戶的任何障礙，以及維護活躍賬戶的最新記錄以覆蓋大部分人口的需要。
為了探索這些更廣泛的問題，美聯儲正在開展金融包容性研究。亞特蘭大聯邦儲備銀行正在發起一項公私部門合作，作為支付包容性特別委員會，以確保以現金為基礎的弱勢群體能夠安全地使用數字支付並從中受益。這項工作得到了克利夫蘭聯邦儲備銀行的一項新舉措的補充，該舉措旨在探索 CBDC 增加金融包容性的前景。該計劃將確定 CBDC 的設計特點和交付方法，重點是推動目前不使用傳統金融服務的個人能夠使用。
技術考慮
美聯儲的多學科團隊正在調查與支付、清算和結算方面的數字創新相關的技術和政策問題，包括與美國 CBDC 相關的潛在收益和風險。例如，聯邦儲備委員會的 TechLab 小組正在對貨幣、支付和數字貨幣的潛在未來狀態進行實踐研究和實驗。第二組數字創新政策計劃正在考慮與數字支付興起相關的廣泛政策問題，包括與 CBDC 相關的潛在收益和風險。
為了深化我們對 CBDC 技術設計的研究，波士頓聯邦儲備銀行正在與麻省理工學院 (MIT) 的數字貨幣計劃合作開展漢密爾頓項目，以使用領先的技術設計選項構建和測試一個假設的數字貨幣平台。這項工作旨在研究 CBDC 核心處理的可行性，同時對一系列政策決策保持關注。麻省理工學院和波士頓聯儲計劃在下個季度發布一份白皮書，該白皮書將記錄通過核心處理實現區域上分散交易吞吐量目標的能力，並為代碼創建開源許可。後續工作將探索解決額外要求（包括彈性、隱私和反洗錢功能）將如何影響核心處理性能和設計。
銀行活動
受監管的銀行機構也在進行研究和實驗，以探索新技術來增強自身的運營，並響應客戶對數字資產託管等服務的需求。雖然分佈式賬本技術可能具有提高效率、增加競爭和降低成本的潛力，但數字資產帶來了更高的風險，例如與銀行保密法/反洗錢、網絡安全、價格波動、隱私和消費者合規相關的風險。美聯儲正在積極監測該領域的發展，與行業和其他監管機構合作，並努力找出任何監管、監督和監督框架的差距。鑒於一個銀行機構的決定可能會對其他機構產生影響，
公眾參與
鑒於數字私人貨幣在更廣泛的數字支付遷移中的作用越來越大、外國 CBDC 在跨境支付中的潛在用途以及金融包容性的重要性，美聯儲正在加緊研究並推進公眾參與數字美元。國會議員和行政機構也在探索這個重要問題。如上所述，為了幫助為這些努力提供信息，美聯儲計劃發布一份討論文件，就與美國 CBDC 相關的支付、普惠金融、數據隱私和信息安全等一系列問題徵求公眾意見。美聯儲仍然致力於確保為所有美國人服務的安全、包容、高效和創新的支付系統。
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