怎麼理解近期的監管政策——以內蒙古“打擊挖礦八項措施”的出台為例

昨日，內蒙古發展改革委公眾號發布了關於對《內蒙古自治區發展和改革委員會關於堅決打擊懲戒虛擬貨幣“挖礦”行為八項措施（徵求意見稿）》（以下簡稱《八項措施》）公開徵求意見的公告，一些礦圈的讀者向我們留言詢問有關政策該如何理解的相關問題。我們對內蒙古自治區發布的涉及到虛擬貨幣挖礦的文件進行了梳理和研究，並結合近期的相關監管政策，就相關內容的解讀整理如下。

文章有點長，我們先把核心觀點貼出來：

I.內蒙古對於虛擬貨幣挖礦行為的調整，本身在其十四五能耗雙控目標任務之內，而且，剛好前幾日金融委的會議中在防控金融風險方面也明確提及了虛擬貨幣挖礦，我們可以理解目前《八項措施》出台在背景上是有雙“政策”加持的。

II. 內蒙古這次的打擊挖礦行動，在一定程度上完整的呈現出了我國現階段對比特幣等加密資產的挖礦和交易行為的規制範圍。即一方面在金融風險防控，比如非法集資、洗錢等金融犯罪。由於目前加密資產大熱的整體局面，使得個體風險加劇，增加了社會不穩定因素，且有個體風險向社會領域傳遞的態勢，這使得國家在金融防控的宏觀層面要採取一些措施；另一方面則是能耗考慮，部分地區可能確實存在一些不規範挖礦的行為，或者部分地區在能耗、產業結構升級和調整時需要剝離這部分產業，這是目前基本的態勢。所以如果要判斷下一個地區出台什麼樣的政策，可以從這兩個方面入手。

III.其實，任何行業、任何產業的發展都要經歷一定的修葺過程，筆者不認為近期的政策是對挖礦和加密資產交易的一刀切式監管。相反的，如果是得當的監管措施不斷出台，是有利於整個行業的長期、有序發展。如果真的到了過熱的時候，潑一下冷水是不是會更好呢？行業沉浮十餘載，願下一個十年，我們能更好。

o1 《八項措施》出台的背景

一是5月21日召開的國務院金融穩定發展委員會第51次會議，這次會議由中共中央政治局委員、國務院副總理、金融委主任劉鶴主持，金融委成員單位有關負責同志參加會議。在該次會議上，其中在第二條堅決防控金融風險里明確提及打擊比特幣挖礦和交易行為。所以，我們可以理解為《八項措施》出台的目的之一在於落實金融委的會議精神，防範金融風險。

二是在落實《內蒙古自治區關於確保完成“十四五”能耗雙控目標任務若干保障措施》（以下簡稱《保障措施》）。《保障措施》同樣由內蒙古自治區發展和改革委員會發布，發布時間是2021年2月25日。其中明確提及：（1）在第二部分第7條“加快推進高耗能行業結構調整”中，指出“合理有序控制數據中心建設規模，嚴禁新建虛擬貨幣挖礦項目。”（2）在第二部分第9條“虛擬貨幣挖礦”部分明確指出“全面清理關停虛擬貨幣挖礦項目，2021年4月底前全部退出。”

總結來看，內蒙古自治區在落實黨中央、國務院關於能耗雙控決策部署時，制定了自治區的“十四五”能耗雙控目標任務，虛擬貨幣挖礦被看作是高耗能產業而進行了調整，這次政策的出台也並不是自治區首次提出，在之前的一些政策和文件中也能看到一些端倪。

比如：2021年3月4日發布了《我區擬4月底前全面清理關停比特幣挖礦業務》。

其中明確也指出，要控制高耗能行業產能規模，合理有序控制數據中心建設規模，嚴禁新建虛擬貨幣挖礦項目，全面清理關停虛擬貨幣挖礦項目，2021年4月底前全部退出。

事實上，再早一點的時間可以追溯到2019年內蒙古自治區地方金融監管局的“2019年上半年全區金融形勢分析報告”，其中就明確指出“全面清理整頓金融市場秩序。落實防範處置非法集資屬地主體責任和各行業主（監）管部門監管責任。做好陳案積案處置。做好重點行業和風險企業的預警提示和跨區域線索通報和協同處置。開展常態化宣傳教育。持續推動互聯網金融風險整治工作。做好P2P網絡借貸風險整治工作。加快清退“挖礦”企業。”

因此，內蒙古對於虛擬貨幣挖礦行為的調整，本身在其十四五能耗雙控目標任務之內，而且，剛好前幾日金融委的會議中在防控金融風險方面也明確提及了虛擬貨幣挖礦，我們可以理解目前的《八項措施》出台背景上是有雙“政策”加持的。

總結一下：

一方面，起碼目前來看，虛擬貨幣挖礦被視為一種高耗能的活動，內蒙古自治區政府在2021年工作計劃中就明確了能耗雙控的目標，在制定具體實施方案時，虛擬貨幣挖礦被列入調整範圍；

另一方面，虛擬貨幣挖礦和交易行為被認為存在金融風險。如果從資本市場的角度來看，傳統的證券市場中，所有有關證券管理立法最深刻最原始的目的在於「保護投資者」，通過對投資者的保護，來平衡證券市場供求雙方的利益，保證證券市場健康持續發展。

比如“合格投資人”的概念，通過設立參與門檻，去保護投資人。但是在加密資產領域，人人皆可參與，並沒有相應的門檻。這就使得大量的散戶（風險認知水平和風險防範能力都相對欠缺）湧入進來，加上目前的加密資產交易就是在監管缺失的情況下進行，出現糾紛后投資者權益很難得到有效保護，甚至很多人利用虛擬貨幣熱潮，從事違法犯罪活動，這不僅破壞了金融秩序，也給廣大的參與者造成了巨大的經濟損失，從而加劇了社會不穩定性因素的存在。

o2 《八項措施》解讀

在進一步了解《八項措施》內容含義時，我們需要明確內蒙古自治區目前對於挖礦的整體意見，這有利於我們更加全面、準確的理解《八項措施》，即：嚴禁新建虛擬貨幣挖礦項目，全面清理關停虛擬貨幣挖礦項目。

一、對工業園區、數據中心、自備電廠等主體為虛擬貨幣“挖礦”企業提供場地、電力支持的,依據《中華人民共和國節約能源法》《中華人民共和國電力法》等相關法規，加大節能監察力度，核減能耗預算指標；對存在故意隱瞞不報、清退關停不及時、審批監管不力的，依據有關法律法規和黨內法規嚴肅追責問責。

解讀：該條針對的主體是“工業園區、數據中心、自備電廠”，行為包括提供場地和電力支持。這部分主體可能會成為下一步篩查的重點對象。而且在一周之前，內蒙古發展改革委員會還發布了關於受理虛擬貨幣“挖礦”企業問題信訪舉報的公告，開放了舉報平台。

二、對大數據中心、雲計算企業等主體存在虛擬貨幣“挖礦”行為的，由主管部門取消各類優惠政策，退出內蒙古電力多邊交易市場，依據《中華人民共和國節約能源法》從嚴處理，嚴肅追究責任。

解讀：

（1）針對的是以大數據、雲計算為名，從事虛擬貨幣挖礦的主體。《八項措施》對該類企業的處理意見是取消優惠政策的適用，並依法追究責任。

（2）內蒙古於2016年9月26日發布實施了《華北區域電力市場內蒙古電力多邊交易市場主體准入和管理辦法》（以下簡稱“《辦法》”），《辦法》採取市場准入機制，設定準入條件，對於違反《辦法》的市場主體，相關部門有權責令限期整改，整改完畢仍達不到要求的取消其交易資格；而被取消交易資格的市場主體，原則上在取消資格一年後方可重新向電力管理部門申請進入市場。

（3）制定出台《中華人民共和國節約能源法》的目的在於推進全社會節約能源，也進一步反映出內蒙古當地監管部門認定“挖礦”行為本身不屬於有效、合理的利用能源。曾幾何時，比特大陸的項目在當地還屬於重點項目，令人唏噓。

三、對通訊企業、互聯網企業等主體存在虛擬貨幣“挖礦”行為的，依據《中華人民共和國電信條例》相關規定，由主管部門依法吊銷增值電信業務許可證，嚴肅追究責任。

解讀：在橫向上，加大了對挖礦的打擊面，將範圍擴大到一些通訊企業和互聯網企業。依據法律規定，我國對電信業務經營實行許可制度。電信業務分基礎電信業務和增值電信業務。經營電信業務，必須依照規定取得電信管理機構頒發的電信業務經營許可證，未取得則不得從事。

四、對網吧等主體存在虛擬貨幣“挖礦”行為的，由主管部門依法依規對其進行停業整頓等處置。

解讀：在縱向上，甚至將打擊力度延伸至網吧。依照法律規定，開設網吧需要辦理《網絡文化經營許可證》，挖礦行為肯定不屬於其法定經營範圍，超範圍經營的，其主管部門（文化行政部門）可以對其採取停業整頓的措施。

五、對未經報批私自接入動力電源的虛擬貨幣“挖礦”項目等主體，依據《中華人民共和國刑法》等相關法規，對其違法竊電行為依法移送司法機關處理。

解讀：針對的是竊電挖礦的行為。鏈法曾在2019年發布的區塊鏈刑事司法大數據報告中提及過，目前涉及到區塊鏈方面的刑事犯罪，案件數量最多的就是盜竊罪（盜電挖礦）。

六、對企業、個人等主體存在以虛擬貨幣形式進行洗錢等違法行為的，依據《中華人民共和國刑法》等相關法規，依法移送司法機關處理。

七、對企業、個人等主體存在利用虛擬貨幣進行非法集資等行為的，依據《防範和處置非法集資條例》等相關法規，由主管部門從嚴處置。

解讀：第六條和第七條都是目前普遍存在的一些問題，這樣的問題不止是在內蒙古，在任何地方都會受到法律規制和打擊。

八、對存在虛擬貨幣“挖礦”行為的相關企業及有關人員，按有關規定納入失信黑名單；對公職人員利用職務之便，參與虛擬貨幣“挖礦”或為其提供方便與保護的，一律移送紀檢監察機關處理。

解讀：屬於內蒙古社會信用體系建設的範疇。紅名單是守信聯合激勵對象的名單，黑名單是失信聯合懲戒對象的名單。針對的應該是一些不守信、不誠實、隱瞞用電情況的企業或者人員，該類人員會被當地監管部門列入黑名單，其信用約束機製為“一處失信，處處受限”。

當然以上是徵求意見稿的內容，最終公布實施的版本可能會有調整。

整體上看，該文件的發布，是承繼了內蒙古一直以來對待虛擬貨幣挖礦要採取清退、關停的態度，這並沒有什麼實質的改變。只是《八項措施》的內容更加具體，明確了相應的主體、相應的行為以及相對應的懲戒措施。

內蒙古這次的打擊挖礦行動，在一定程度上完整的呈現出了我國現階段對比特幣等加密資產的挖礦和交易行為的規制範圍。

即一方面在金融防控，比如非法集資、洗錢等金融犯罪。由於目前加密資產大熱的整體局面，使得個體風險加劇，增加了社會不穩定因素，且有個體風險向社會領域傳遞的態勢，這使得國家在金融防控的宏觀層面要採取一些措施；

另一方面則是能耗考慮，部分地區確實存在一些違法挖礦的行為，或者部分地區在能耗方面、產業結構升級和調整時需要剝離這部分產業。這是目前基本的態勢。比如內蒙古的“十四五”能耗雙控目標政策。

其實，任何行業、任何產業的發展都要經歷一定的修葺過程，筆者不認為近期的政策是對挖礦和加密資產交易的一刀切式監管，相反的，如果是得當的監管措施不斷出台，是有利於整個行業的長期、有序發展。行業沉浮十餘載，願下一個十年，我們能更好。