從 Tornado Cash 事件，看美國 OFAC 對 Crypto 的監管邏輯

2022 年 8 月 8 日，美國財政部海外資產管理辦公室（OFAC）宣布將以太坊上的 Tornado Cash 混幣應用列入特別指定國民和受阻人員清單（SDN List）。隨後，Tornado Cash 的開發者 Alexey Pertsev 在荷蘭被捕，疑似涉嫌參與 Tornado Cash 開發、隱瞞犯罪資金流動、並為洗錢提供便利。在這幾年地緣政治及貿易爭端的背景下，OFAC 對實體或個人制裁併不稀奇，稀奇的是，這次是 OFAC 歷史上首次對鏈上去中心化智能合約進行制裁，這就意味着任何美國實體或個人不得與 Tornado Cash 進行交易，包括任何關聯方。受此影響，眾多開展類似隱私加密業務的去中心化組織都將面臨隨時被制裁的風險，這也引起了 Crypto 項目方對自身業務合規性的關注。

本文將從案件背景、何為 OFAC、OFAC 對 Crypto 可能的監管邏輯三個方面來聊聊 OFAC 這次對 Tornado Cash 的制裁。

一、Tornado Cash 案件背景

Tornado Cash 是以太坊上知名的混幣應用，旨在為用戶提供交易隱私保護，其通過混淆虛擬貨幣交易的來源、去向以及交易對手，從而達到隱私匿名交易。Tornado Cash 接受不同類型代幣的交易（用戶存款），通過智能合約通過對零知識證明（Zero Knowledge Proof）技術的創新應用，將各種交易混合在一起，從而切斷存款地址與取款地址之間的公共鏈接，之後再傳輸給交易對手（用戶取款），達到交易隱私化，用戶不必再擔心其交易再被鏈上監控。

雖然說鏈上錢包是匿名的，但是錢包與錢包之間的交易是可追溯的並且永久記錄在區塊鏈上，有心人可以通過一些技術手段將錢包的交易記錄與現實世界的個人對應起來，這是十分可怕的。Tornado Cash 恰恰能夠解決這一痛點，使錢包與錢包之間的交易軌跡中斷，從而保護錢包背後用戶的隱私。這是一種技術創新，但在現實中被用在洗錢犯罪上。

2022 年 8 月 8 日，Tornado Cash 受到美國 OFAC 的制裁，部分與 Tornado Cash 相關的鏈上地址被列入 SDN 清單，也就是說，任何實體或個人與 SDN 清單中的鏈上地址產生任何交互行為都是非法的。新聞稿中，OFAC 稱自 2019 年以來，採用 Tornado Cash 進行洗錢犯罪的資金量超過 70 億美金，Tornado Cash 為美國境內外非法網絡活動提供實質性的（Materially）協助、贊助或金融和技術上的支持，這些行為可能對美國的國家安全、外交政策、經濟健康、金融穩定造成重大威脅，因此受到 OFAC 的制裁。

二、OFAC——美國海外資產控制辦公室

OFAC 的全稱是海外資產控制辦公室（The Office of Foreign Assets Control of the US Department of the Treasury），成立於 1950 年，是美國財政部下屬機構，其使命在於管理和執行所有基於美國國家安全和對外政策的經濟和貿易制裁，包括對一切恐怖主義、跨國毒品和麻醉品交易、大規模殺傷性武器擴散行為進行金融領域的制裁。OFAC 雖然名聲相對較小但權力很大，通常針對國家、實體或個人發布制裁清單，對違反 OFAC 規定並與制裁清單內的國家、實體或個人進行交易的行為實施處罰，同時，經特別立法授權可對美國境內的所有外國資產進行控制和凍結。

OFAC 的經濟制裁主要分為“一級制裁（Primary Sanctions）”和“次級制裁（Secondary Sanctions）”。一級制裁旨在禁止（i）美國人（包括美國公民、擁有永久居住權的外國人、所有在美國境內的人和實體、所有美國註冊實體及其外國分支機構等）和（2）存在”美國連接點（例如，涉及美國人、在美國境內、使用美國金融系統、使用美元結算等）”的非美國人，與被制裁對象進行經貿上的往來。通過實施一級制裁，OFAC 切斷了被制裁國家、實體或個人的所有與美國相關的商業行為。而次級制裁則針對非美國人，無論是否存在“美國連接點”，次級制裁旨在對制裁目標施加額外壓力，次級制裁的長臂管轄效果是美國霸凌主義的一種典型體現。

OFAC 的核心經濟制裁措施是將被制裁方列入“特別指定國民和被凍結人員清單（Specially Designated Nationals and Blocked Persons List，簡稱“SDN 清單”）”，被列入 SDN 清單的國家、實體或個人的財產（包括其現有和未來擁有的任何性質的資產和資產利益，如不動產、資金、股息、利息等）將被凍結，並且與任何美國人或與美國存在連接點的非美國人的交易將被禁止。這也意味着 SDN 主體將無法進行美元清算與交易。此外，根據 OFAC 的“50% 規則”，一個或多個 SDN 主體擁有 50% 及以上權益的任何其它主體也應被視為受到同等制裁。被列入 SDN 清單一般屬於一級制裁。

對於違反 OFAC 制裁規定的行為，OFAC 可以對該實體或個人進行高額民事處罰或行政處罰，情形嚴重的，可能會對其提出刑事指控。其實，最嚴重的並非上述硬性的處罰，而是該實體或個人在全球範圍內難以與金融機構的產生業務合作，想想不能使用美元交易結算的後果。

三、OFAC 對 Crypto 的監管邏輯

（1）OFAC 的傳統監管邏輯

在 OFAC 開始將目光轉向 Crypto 之前，OFAC 的傳統制裁對象一般是在意識形態上挑戰美國的特定地區的組織相關、實體或個人。OFAC 在 2021 年 10 月發布了《針對虛擬貨幣行業的合規指引》（Sanctions Compliance Guide for the Virtual Currency Industry），重申了其主要制裁範圍，分為四類：（i）廣泛貿易制裁和經濟封鎖，目前主要針對伊朗、朝鮮、古巴、敘利亞、克里米亞地區等地區的商貿；（ii）針對特定主權國家、地區的政府的制裁；（iii）針對特定清單的制裁（清單上列出組織、實體、個人）；（iv）對特定行業制裁，如半導體芯片行業。

對於 Crypto 行業，OFAC 在今年 6 月宣布對一個虛擬貨幣混幣應用平台 Blender.io 進行制裁，稱其支持黑客組織 Lazarus Group 超過 2,050 萬美金的洗錢活動，該黑客組織由朝鮮民主主義人民共和國 (DPRK) 支持並於 2019 年被美國制裁。OFAC 的制裁的原因是其為美國境內外非法網絡活動提供實質性的（Materially）協助、贊助或金融和技術上的支持，這些行為可能對美國的國家安全、外交政策、經濟健康、金融穩定造成重大威脅。OFAC 凍結了 Blender.io 所有的在美資產並禁止美國實體或個人與 Blender.io 進行任何交易。

這樣來看，太陽底下沒有什麼新鮮事，OFAC 還是在做它的分內之事，這一監管邏輯與 OFAC 對傳統金融機構因向 SDN 主體提供非法金融服務並沒有什麼區別。同樣的，這一監管邏輯也適用於 Tornado Cash。根據 OFAC 新聞稿，自 2019 年以來，採用 Tornado Cash 進行洗錢犯罪的資金量超過 70 億美金，其中包括超過被黑客組織 Lazarus Group 竊取的 4.55 億美元，該黑客組織由朝鮮民主主義人民共和國 (DPRK) 支持並於 2019 年被美國制裁。這與 Blender.io 被制裁的原因可以說是完全一致。

（2）OFAC 對 Crypto 的監管邏輯

那麼為什麼說這次對 Tornado Cash 的監管會不一樣，從而引起 Crypto 社區的強烈反對呢？原因在於這是 OFAC 首次對鏈上去中心化智能合約直接制裁。

（2.1）制裁對象——“實體”

OFAC 作出監管制裁的權力是基於行政命令 13694（Executive Order 13694）的授權，在第六章（a）節中將制裁對象“人”定義為“個人或實體”，並將“實體”定義為“合夥企業、協會、信託、合資企業、公司、團體、小組或其他組織”（the term“person”to mean an“individual”or“entity”and defines the term“entity”as a“partnership, association, trust, joint venture, corporation, group, subgroup, or other organization）。像 Blender.io 這類中心化組織顯然是符合條件“實體”定義的，這些中心化實體是由其運營方、管理團隊所控制的。而 DAO 這類去中心化組織也可能符合“實體”的定義，屬於團體、小組或其他組織，那麼就可能被 OFAC 納入監管。

再來看 Tornado Cash，它並不是法律實體也不屬於組織或團體，而是部署在以太坊上獨立運營的去中心化智能合約，可以理解為一段軟件代碼。如今 OFAC 明確對 Tornado Cash 這一去中心化智能合約進行監管制裁，那就意味着鏈上智能合約符合上述“實體”的定義。那麼是否就意味着 OFAC 能夠將監管制裁的魔抓伸向所有鏈上智能合約？

由 Coinbase 支持的 6 位 Tornado Cash 投資者將 OFAC 告上法庭並對 OFAC 的制裁提出了挑戰，他們以美國憲法《第一修正案》的言論自由為由，稱 OFAC 無權限制對軟件程序，因為軟件是一種言論的形式。同樣的，加密智庫 Coin Center 也向法院提起了對 OFAC 制裁的訴訟，質疑 OFAC 制裁 Tornado Cash 的行為超出了 OFAC 的權限，並且可能侵犯美國憲法《第一修正案》的公民言論自由及個人隱私的權利。

（2.2）制裁行為——“主觀故意”

Blender.io 是一個中心化實體，其背後的自然人能夠主動地、故意地控制 Blender.io 這個中心化實體的行為，包括開展何種業務，接觸何種客戶。而 Tornado Cash 因其去中心化的本質，沒有證據表明，Tornado Cash 智能合約的開發者能對該程序進行控制，也不存在中心化的審查團隊或者機制去對客戶進行 KYC，所有交易都是通過系統與算法自動進行去中心化的匹配和處理。如何證明 Tornado Cash 在這種情況下的主觀故意地為美國境內外非法網絡活動提供實質性的（Materially）協助、贊助或金融和技術上的支持？還是像 OFAC 那樣對 Tornado Cash 的主觀故意進行默認？

（2.3）制裁的救濟

OFAC 制裁的權力和完整性不僅來自於其在 SDN 清單中指定和添加人員的能力，還來自於在符合法定條件下將人員從 SDN 清單移除的能力。如果被制裁的 Tornado Cash 是一個實體，是可以通過法律手段對 OFAC 的不公制裁進行申辯，並且在聯邦法院提起訴訟，從而實現制裁救濟的。但是由於訴訟只有實體或個人可以提出，請願移除 SDN 清單也只有實體或個人才能申請，那麼 OFAC 對 Tornado Cash 的制裁是否就意味着直接剝奪了上述的權利？

此外，OFAC 在新聞稿中也提到：制裁的最終目的不是懲罰，而是帶來行為上的積極改變。那麼如何積極改變一個鏈上自動執行的去中心化的智能合約的行為？

四、OFAC 合規指引

雖然我們可能只能等待法院的判決結果來回答 OFAC 留下的諸多問題，但對於 Crypto 的項目方來說，尤其是在 DeFi 領域，通過建立完善的內部合規體系，能夠有效降低 OFAC 制裁風險。OFAC 在 2021 年 10 月頒布的《針對虛擬貨幣行業的合規指引》（Sanctions Compliance Guide for the Virtual Currency Industry）以及 OFAC 在 2019 年 5 月頒布的《OFAC 合規承諾框架》（A Framework for OFAC Compliance Commitments）應當是首先需要研究遵守的合規文件。

OFAC 基於過往的處罰案例的經驗，總結了一個套通用的合規管理體系，以期望幫助項目方合法合規降低風險，分為以下五個重要因素：（i）管理層承諾；（ii）風險評估；（iii）內部控制；（iv）測試與審計；以及（v）培訓。雖然建立上述合規體系並非強制性義務，但是其在一方面能夠為項目方在日常工作中提供指導，也能在另外一方面在遭受違規處罰時酌情減少罰款金額。

五、寫在最後

通過 OFAC 這次針對 Tornado Cash 鏈上智能合約的監管制裁舉措可以看出，雖然有很多問題需要明確，但是為了保護美國的國家安全和外交政策利益，美國監管機構似乎正在不擇手段地以“先採取行動，再弄清誰該負責”的方式來對 Crypto 項目進行監管，一切可能潛在被犯罪份子利用的協議、網絡、應用都將長期受到影響。只能說 SDN 很強大，後果很嚴重。

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本文僅供參考，不構成法律意見。希望本文對您有所幫助。若您有任何進一步的問題或指示，請隨時聯繫。

參考文章：

U.S. Treasury Sanctions Notorious Virtual Currency Mixer Tornado Cash，https://home.treasury.gov/news/press-releases/jy0916

A Framework for OFAC Compliance Commitments，https://home.treasury.gov/system/files/126/framework_ofac_cc.PDF

Sanctions Compliance Guidance for the Virtual Currency Industry，https://home.treasury.gov/system/files/126/virtual_currency_guidance_brochure.PDF

什麼是隱私混幣協議 Tornado Cash？https://mp.weixin.qq.com/s/LYonWl9 dkhuNclKEfqbfVQ

從法律視角解讀 OFAC 制裁 Tornado Cash 是否合理合規？https://www.odaily.news/post/5181045

美國監管相關整體框架及現有監管情況初步理解—Leo，https://mirror.xyz/leo888.eth/rmuU9 LpKaxEDCEaCd8 QxKjltqgAnDpDK3 VdkK1 Urytc

加密合規：Tornado Cash 制裁后時代 | ZONFF Research，https://mp.weixin.qq.com/s/lP0 N5 NFTunsOZLa4 yog81 A

CRYPTO'S SANCTIONS STORM，https://www.kwm.com/hk/en/insights/latest-thinking/Crypto-sanctions-storm.HTML