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作為對金融機構現階段不良問題及地方金融風險問題的回應，《金融穩定法》草案終於面世。
4月6日，人民銀行發布《中華人民共和國金融穩定法（草案徵求意見稿）》（下稱《徵求意見稿》），意見反饋截止時間為2022年5月6日。人民銀行表示，《徵求意見稿》明確了金融穩定統籌領導機構、各部門的權責劃分、金融風險處置措施和工具以及相關司法銜接，為金融風險處置和金融穩定管理提供製度保障。
總的來看，此次《徵求意見稿》有以下三點重點和亮點：
第一，《徵求意見稿》明確了人民銀行牽頭處置系統性金融風險，履行最後貸款人職責。而金融委是統籌和領導的角色。其次，此次《徵求意見稿》首次以法規的形式明確了地方政府在金融風險處置和金融穩定中的職責，且明確了風險處置的責任分工。
第三，關於今年的政府工作報告中首次提出的“金融穩定保障基金”，《徵求意見稿》提到，金融穩定保障基金由向金融機構、金融基礎設施等主體籌集的資金以及國務院規定的其他資金組成。必要時，中國人民銀行再貸款等公共資金可用於為金融穩定保障基金提供流動性支持，金融穩定保障基金應當以處置所得、收益和行業收費等償還。
央行坦言，目前金融法治建設仍然存在不足。在金融穩定方面，缺乏整體設計和跨行業跨部門的統籌安排，相關條款分散於多部金融法律法規中，規定過於原則，一些重要問題還缺乏制度規範。
為什麼需要《金融穩定法》？
近年來，我國金融立法工作穩步推進，形成了《中國人民銀行法》《商業銀行法》《證券法》《保險法》等基礎法律為統領的多層次金融法律體系，為推動經濟高質量發展和金融體系穩健運行提供了有力的法治保障。
但央行也指出，目前金融法治建設仍然存在不足。在金融穩定方面，缺乏整體設計和跨行業跨部門的統籌安排，相關條款分散於多部金融法律法規中，規定過於原則，一些重要問題還缺乏制度規範。有必要專門制定《金融穩定法》，加強金融穩定法律制度的頂層設計和統籌協調，進一步壓實各方責任，加強風險防範和早期糾正，建立市場化、法治化的處置機制，明確處置資金來源和使用安排，完善處置措施工具，強化責任追究。
全國人大財經委副主任委員劉新華表示，《金融穩定法》的出台有利於處置風險事件措施的法定化、常態化。
劉新華認為，近年來中國金融管理部門成功處置了多個風險事件，積累了寶貴經驗。有必要及時總結相關工作機制和成熟做法，並上升為法律層面的長效制度，依法確定風險監測預警及早期干預、處置救助等一整套完備的措施體系。
從國外來看，近年來，主要發達經濟體普遍出台專門立法，加強金融穩定製度建設。例如，美國、英國分別出台《多德—弗蘭克法案》和《銀行法》，設立金融穩定監督委員會或授權中央銀行負責金融穩定，並加強中央銀行宏觀審慎監管能力，健全金融風險監測識別和處置機制。
由此，有必要借鑒國際金融監管改革經驗，完善中國金融穩定法律制度。
首次明確地方政府責任分工
此次《徵求意見稿》首次以法規的形式明確了地方政府在金融風險處置和金融穩定中的職責，且明確了風險處置的責任分工。
首先，金融機構的股東、實控人是第一責任人，被處置金融機構及其主要股東、實際控制人承擔風險處置的主體責任，被處置金融機構應當窮盡手段自救、切實清收挽損，被處置金融機構的股東依法吸收損失。
其次，存款保險基金、行業保障基金等基金，應該依法履行風險處置、行業救助職責，發揮市場化法治化處置平台作用。
再次，省級政府負責處置轄區內農村合作金融機構風險、非金融企業引發的金融風險以及按金融委規定要求牽頭處置的其他金融風險；銀保監會和證監會負責其所監管行業、機構和市場的風險處置。
最後，央行牽頭處置系統性金融風險，履行最後貸款人職責；財政部門依法參與處置系統性金融風險，並按規定履行相關職責，其他有關部門依法對金融風險處置提供支持。
處置金融風險需要投入財務資源，《徵求意見稿》明確了資金來源和使用順序。意見稿第二十八條：“金融風險處置過程中，應當按照下列順序使用資金、資源：
（一）被處置金融機構的主要股東和實際控制人按照恢復與處置計劃或者監管承諾補充資本，對金融風險負有責任的股東、實控人對處置金融機構實施救助；
（二）調動市場化資金參與被處置金融機構併購重組；
（三）存款保險基金、行業保障基金依法出資；
（四）危及區域穩定，且窮盡市場化手段、嚴格落實追贓挽損仍難以化解風險的，省級人民政府應當依法動用地方公共資源，省級財政部門對地方財政資金的適用情況進行財務監督；
（五）重大金融風險危及金融穩定，按照規定適用金融穩定保障基金。
對此，北京大成律師事務所合伙人肖颯指出，其建議徵求意見稿的順序基本不變，但對於（一）（二）的順序可以對調或採取擇一均可的選擇，
“理由是在網貸資產處置的過程中，我們深刻地體會到股東、實控人的真實財力有限且多自身涉刑（涉行政違法）甚至是老賴，如果第一順位是股東或實控人，可能會造成掏空另外一堆企業，甚至是實業的現實可能，且不一定獲得更好的社會效果。如果先允許市場化MA併購重組，參與處置的主體是專業AMC機構有專業知識和相關資源，能更有效率地解決問題。”
此外值得注意的是，對地方政府來說，《金融穩定法》提出，地方人民政府不得違反規定干預金融機構的正常經營活動和人事任免等事項。省級人民政府負責處置轄區內農村合作金融機構風險、非金融企業引發的金融風險以及按照國家金融穩定發展統籌協調機制要求牽頭處置的其他金融風險。
對此，肖颯提出，希望能增加“干預的後果”，將地方政府干預的衝動用籠子圈起來，一旦伸手就給予嚴肅的法律後果，讓某些地方不敢幹預、不能干預，最終不願干預。
金融穩定保障基金細節披露
今年兩會的政府工作報告中，首次提出設立金融穩定保障基金。此後相關文件提出，9月底前完成金融穩定保障基金籌集相關工作。
銀保監會有關部門負責人日前透露，相關工作正在研究推進，初步考慮，金融穩定保障基金用於具有系統性隱患的重大風險處置，與發揮常規化風險處置作用的存款保險和行業保障基金都是我國金融安全網必不可少的部分，並且取之於市場，用之於市場，區分不同行業、不同主體實行差別化收費，以平衡好風險、收益與責任，避免國家和納稅人利益遭受損失。
對即將設立的金融穩定保障基金，《徵求意見稿》進一步明確了相關規則。
金融穩定保障基金由金融委統籌管理，作為應對重大金融風險的後備資金，資金來源是向金融機構、金融基礎設施等主體籌集的資金以及國務院規定的其他資金組成。必要時，央行再貸款等公共資金可用於為金融穩定保障基金提供流動性支持，金融穩定保障基金應當以處置所得、收益和行業收費等償還。具體細則有待國務院另行通知。
金融穩定保障基金與既有的存款保險基金和行業保障基金雙層運行、協同配合。
實際上，不論是金融穩定保障基金，還是存款保險基金等金融子行業保障資金，其運行的基本原則仍是深化市場化、法治化的金融風險化解機制，降低對央行或公共資金直接處置風險的依賴。
中國銀行研究院研報認為，金融穩定保障基金解決了問題機構處置過程中的資金來源問題，既能夠最大限度保護相關債權人的利益，又能降低對公共部門和廣大納稅人的資源消耗。同時，能夠有效緩解問題機構處置過程中涉及的債權債務關係處理問題，有利於實現處置流程的程序化、市場化，將不良影響控制在最小範圍內。
（本文首發鈦媒體APP，作者｜蔡鵬程）
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